1. Внешние условия формирования Бюджетного прогноза

Бюджетный прогноз разрабатывался в условиях существенного изменения внешних условий функционирования российской экономики по сравнению с предшествующим десятилетием. Более того, превалирующие демографические, технологические и геополитические тенденции с высокой вероятностью приведут к формированию качественно иной динамики мировой экономики, характеризующейся более низкими темпами экономического роста и качественными изменениями в структуре спроса.

За последние десятилетия демографическая картина мира претерпела кардинальные изменения. Первое структурное изменение - замедление темпов роста населения в трудоспособном возрасте. Данный показатель в 1980-е годы превышал 2,2 процента в год, в первое десятилетие нового века опустился до уровня 1,5 процента в год, в текущем десятилетии замедлился до 0,8 процента, а в течение нескольких следующих десятилетий этот прирост имеет все шансы полностью остановиться.

Второе структурное изменение - быстрое увеличение доли населения в возрасте выше трудоспособного.

Последствиями таких существенных изменений в демографии являются: изменение структуры спроса глобального валового внутреннего продукта (структурное снижение равновесного уровня инвестиций в валовом внутреннем продукте), замедление темпов роста производительности труда, связанное со старением населения, и изменение структуры потребительского спроса населения (в том числе рост потребностей в услугах здравоохранения при изменяющейся структуре спроса на образование). Одновременное снижение темпов роста экономически активного населения, равновесного уровня инвестиционной активности и производительности труда означает серьезное замедление равновесного уровня темпов глобального экономического роста.

Серьезный вызов демографические изменения представляют и для государственных финансов: с одной стороны, замедление темпов экономического роста сдерживает рост налогооблагаемой базы, а с другой стороны, опережающий рост количества экономически неактивных людей старшего поколения увеличивает нагрузку на системы пенсионного и медицинского обеспечения, зачастую финансируемые из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Одной из главных особенностей наблюдаемых технологических изменений является тренд на повышение эффективности уже имеющегося в наличии капитала. Появление качественно новых информационных платформ в значительной степени снижает транзакционные издержки и асимметрию информации между покупателем и продавцом, что позволяет задействовать ранее "простаивавший" капитал. Наиболее ярким примером является развитие финансовых технологий - систем однорангового (peer-to-peer) кредитования, системы распределенных реестров (блокчейн) и другие.

Наличие значительного количества технологических инноваций, в первую очередь в области так называемого совместного использования (например, каршеринг), означает снижение равновесного уровня соотношения капитала и валового внутреннего продукта. Сопряженное с этим снижение инвестиционной активности выступает дополнительным фактором замедления экономического роста.

Новые технологии несут мощнейший созидательный, но одновременно и разрушительный импульс. Опыт внедрения новых технологий в таких отраслях, как финансы, транспорт и логистика, промышленность и розничная торговля, позволяет строить прогнозы по кардинальной трансформации различных индустрий и сфер жизни человека уже в недалеком будущем. Такая трансформация может привести не только к взрывному росту производительности труда, но и поставить под угрозу существование целых рынков и профессий, усилить риски стагнации доходов и поляризации населения. В этом контексте критически важна готовность к новым вызовам таких ключевых государственных институтов, как системы образования, социального страхования, поддержки занятости, и других.

Влияние новых технологий на рост глобальной экономики в долгосрочной перспективе не поддается однозначной оценке. С одной стороны, в настоящее время одним из ключевых трендов технологического развития является беспрецедентное расширение и ускорение инновационных процессов. Вместе с тем наблюдаемый инновационный бум пока не привел к сопоставимому ускорению мирового экономического роста. Международные эксперты называют различные причины такой ситуации. В частности, нередко указывается, что современные инновации в меньшей степени влияют на производственные процессы и технологический уклад, чем "прорывные" технологии прошлого (двигатель внутреннего сгорания, электричество, телефонная связь и т.д.). В качестве других причин упоминаются недостаточно активная диффузия новых технологий, а также сложности в измерении их вклада в благосостояние. Нельзя не отметить, что многие новые технологии подразумевают высокую отдачу от масштаба, что в сочетании с недостающим опытом антимонопольных властей в высокотехнологичных секторах создает риски роста концентрации и рыночной власти лидеров.

Глобальный финансовый кризис 2008 - 2009 годов стал следствием формирования многочисленных структурных дисбалансов, связанных с искусственным поддержанием (наращиванием) инвестиционной активности вопреки фундаментальным трендам (в первую очередь, в секторе недвижимости Соединенных Штатов Америки). В течение посткризисного периода постепенно выявляются и другие сегменты мировой экономики, пораженные избыточным накоплением капитала. Одним из ярких примеров является, например, ажиотажный спрос и последовавшее за ним резкое падение цен на рынке сырьевых товаров или тесно связанная с сырьевым суперциклом проблематика избыточного накопления капитала в сегменте неторгуемых отраслей в странах с экспортно-сырьевой экономикой - дисбаланс, с которым столкнулась и российская экономика.

Глобальный тренд на снижение объемов инвестиционной активности является объективным следствием фундаментальных демографических изменений, технологических инноваций и изменения потребительских моделей поведения. Однако страны с высокой значимостью государственного участия в экономике оказываются не всегда готовы подстраиваться к изменениям и пытаются противопоставить объективным трендам активную государственную политику, что, однако, не избавляет от необходимости адаптироваться, а только усугубляет болезненность адаптации в будущем. Одним из примеров здесь может служить развитие ситуации в экономике Китайской Народной Республики в ответ на мировой финансовый кризис 2008 - 2009 годов. Политика активного наращивания инвестиций в инфраструктуру и сектор недвижимости, поддерживаемая активностью региональных и центральных властей, государственных банков и государственных компаний, привела к формированию существенных структурных дисбалансов и росту рисков жесткого замедления темпа роста экономики Китая.

До 2008 года мировая торговля росла в 1,5 раза быстрее темпа роста мировой экономики, в результате кризисных явлений их темпы роста сравнялись, а уже в 2016 году мировая торговля росла отстающими темпами. Данный факт вызван в первую очередь завершением индустриализации Китая и завершением периода передела цепочек добавленной стоимости в мировой торговле. Кроме того, причинами снижения темпов роста мировой торговли могут являться структурные проблемы в сырьевых странах и связанное с этим разрушение стандартных торговых цепочек (экспорт сырья и импорт товаров с высокой добавленной стоимостью).

Существенным источником рисков для роста мировой экономики является наблюдаемое усиление глобального протекционизма. В то время как уже введенные торговые ограничения пока не начали оказывать выраженного негативного влияния на рост, дальнейшее разворачивание "торговых войн" приведет к замедлению глобального инвестиционного спроса из-за роста неопределенности, нарушит сложившиеся "цепочки добавленной стоимости", а также негативно скажется на производительности труда из-за барьеров для распространения новых технологий.

Замедление мировой торговли можно однозначно рассматривать как отрицательный тренд - торговля способствует мировому экономическому росту посредством распространения новых технологий, внедрения эффективных бизнес-практик и через обеспечение глобальной конкуренции - росту производительности труда. Согласно исследованиям рост доли импорта в совокупных затратах отрасли на 1 процентный пункт ведет к росту совокупной производительности труда примерно на 0,9 процентного пункта. К аналогичным результатам приводит и рост доли экспорта в продукции отрасли на 1 процентный пункт. Таким образом, не обусловленное колебаниями делового цикла замедление темпов роста мировой торговли может означать и снижение потенциальных темпов роста мировой экономики.

Таким образом, на рассматриваемом временном горизонте (до 2036 года) темпы роста мировой экономики будут постепенно замедляться под воздействием структурных ограничений в развитых странах и накопленных дисбалансов в развивающихся. С точки зрения структуры мирового спроса по мере роста среднего уровня благосостояния в мире будет происходить дальнейшее смещение такой структуры в сторону услуг. Этому также будет способствовать тенденция старения населения, в результате которой в структуре мирового спроса будет возрастать доля расходов на здравоохранение и новые формы образования за счет снижения доли расходов на товары длительного потребления.

В странах с формирующейся экономикой, вносящих основной вклад в рост мировой экономики, быстрый экономический рост способствовал поддержанию высоких цен на сырьевые товары в 2000-е годы и в начале 2010-х годов (с короткой паузой в период мирового кризиса 2008 - 2009 годов). В это время новые мощности по производству сырьевых товаров развивались более низкими темпами по сравнению с возраставшим спросом.

Формировавшиеся в течение более чем десятилетия на повышенном уровне цены на сырьевые товары привели к значительному переинвестированию в ряде добывающих отраслей. В 2013 - 2016 годах последствия данных процессов на сырьевых рынках стали очевидными. Недостаточному спросу на новые объемы производства также способствовало замедление темпов роста экономик развивающихся стран. Таким образом, наряду с общеэкономическими факторами, воздействие на замедление темпов прироста спроса на сырьевые товары оказал и повышенный уровень цен на энергоресурсы. Вместе с другими факторами это ускорило развитие альтернативных способов добычи нефти, а также технологий возобновляемых источников энергии (так называемая "зеленая энергетика"). В последние годы также наблюдается бум производства электромобилей, что делает более очевидными контуры грядущего пика мирового потребления нефти.

В результате цены на сырьевые товары снизились. Цены на промышленные металлы начали снижаться еще в 2011 - 2012 годах, цены на природный газ - в 2012 - 2013 годах, а цены на нефть - со второй половины 2014 года. Наблюдаемое с 2011 года снижение цен на сырьевые товары свидетельствует о том, что мировая экономика вошла в низкую ценовую фазу сырьевого суперцикла, которая будет сохраняться продолжительное время.

Восстановление цен на нефть в 2017 - 2018 годах следует рассматривать как временное отклонение от сформировавшегося долгосрочного тренда. Соглашение крупнейших стран - экспортеров нефти об ограничении добычи нефти (страны ОПЕК+) в конце 2016 года с целью сокращения избыточных запасов нефти на мировом рынке позволило вывести рынок из депрессивного состояния. В начале 2018 года поддержку ценовому росту оказало резкое снижение добычи нефти в Венесуэле и ожидаемое снижение экспорта нефти из Ирана вследствие введения односторонних санкций Соединенными Штатами Америки.

Однако эти события не способны повлиять на долгосрочный уровень равновесных цен, определяемый соотношением объема дополнительного спроса на нефть и издержек ее добычи. Ставшее очевидным мировое перепроизводство нефти во втором полугодии 2018 года снова привело к мощной коррекции цен на нефть. Это вынудило страны ОПЕК+ вновь сократить добычу нефти в целях недопущения масштабного перепроизводства и накопления излишних запасов нефти.

В долгосрочной перспективе рост цен на нефть будет также сдерживаться дополнительными факторами со стороны спроса, в числе которых:

замедление темпов роста мировой экономики. Окончание восстановительной фазы после глобального финансового кризиса 2008 - 2009 годов приведет к выраженному замедлению роста мировой экономики на фоне сокращения роста населения в трудоспособном возрасте, переинвестирования в отдельных секторах мировой экономики и структурного замедления роста производительности труда;

снижение энергоемкости мировой экономики. Рост спроса на энергоресурсы будет ограничен в силу замедления темпов индустриализации крупных развивающихся стран, дальнейшего развития технологий ресурсосбережения, повышения энергоэффективности (в том числе двигателей внутреннего сгорания) и снижения материалоемкости;

изменение структуры спроса в отраслях - потребителях нефти и нефтепродуктов. В ключевых отраслях - потребителях нефти и нефтепродуктов (транспорт и нефтехимия) в последние годы отмечается постепенный сдвиг спроса в сторону альтернативных источников энергии и природного газа, мировое производство которого в настоящее время находится ниже границы производственных возможностей;

снижение себестоимости добычи нефти вследствие повышения эффективности и применения новых технологий. Подавляющая часть источников мирового предложения нефти (включая Россию и страны Ближнего Востока) имеют низкую пороговую рентабельность (в диапазоне 10 - 30 долларов США за баррель). Повышение эффективности добычи сланцевой нефти в Соединенных Штатах Америки позволило понизить порог рентабельности на значительном количестве нефтегазоносных участков до 35 - 45 долларов США за баррель. В последнее время повсеместно растет эффективность добычи на глубоководных шельфовых месторождениях, а также на месторождениях битуминозных песков в Канаде, для которых пороговые издержки сократились до 50 - 60 долларов США за баррель.

Таким образом, экономические предпосылки для формирования цен на нефть на высоком уровне отсутствуют: с высокой вероятностью в средне- и долгосрочной перспективе цены стабилизируются в диапазоне 40 - 45 долларов США за баррель в постоянных ценах.

Невысокие темпы восстановления экономики в большинстве развитых стран обусловили проведение нетрадиционно мягкой денежно-кредитной политики: ключевые ставки большинства крупнейших мировых центральных банков по-прежнему находятся на минимальных уровнях. Мягкая денежно-кредитная политика была одной из основных причин высокой склонности к риску глобальных инвесторов, в том числе в части инвестиций в активы развивающихся стран.

Однако по мере завершения восстановительной фазы делового цикла в развитых странах перспектива нормализации денежно-кредитной политики становится неизбежной. Федеральная резервная система Соединенных Штатов Америки уже с конца 2015 года начала постепенное повышение ориентира ставки по федеральным фондам (ключевой ставки). В конце 2017 года Федеральная резервная система Соединенных Штатов Америки также начала постепенное сокращение объема приобретенных в ходе реализации программ количественного смягчения ценных бумаг. Европейский центральный банк, завершивший в декабре 2018 г. программу количественного смягчения, намеревается начать цикл повышения ставок и приступить к нормализации своего баланса уже со второго полугодия 2019 года.

Ожидаемое ужесточение денежно-кредитной политики крупнейшими мировыми центральными банками с высокой вероятностью будет сопровождаться побочными эффектами в виде снижения спроса на рисковые активы, сокращения притока капитала и ужесточения условий внешних заимствований для стран с развивающимися рынками.

При этом последствия таких изменений будут неравномерными для разных стран с развивающимися экономиками. В более благоприятном положении те, кто успел за последние годы осуществить структурные реформы, снизить зависимость от внешнего финансирования, исправить дисбалансы в бюджетной политике и провести оздоровление банковской и финансовой системы (к таким странам можно отнести Россию, Индию и Мексику).

Напротив, с учетом специфических внутренних факторов противостоять ужесточению денежно-кредитной политики будет непросто крупным странам с развивающимися экономиками со значительным отрицательным сальдо текущего счета платежного баланса или высоким уровнем государственного долга (таким, как Бразилия, Аргентина, Турция, Египет, Пакистан, Южно-Африканская Республика, Украина и Венесуэла).

Геополитическое обострение и сопутствующее ему повышение экономической и политической неопределенности, а также фактическое закрытие для большинства российских компаний доступа к финансированию на зарубежных рынках также являются одними из ключевых внешних вызовов.

За прошедшее десятилетие зарубежные финансовые рынки стали значимым источником долгосрочного долгового и акционерного финансирования российских компаний. Ограничение доступа к данному источнику финансирования привело к серьезному сокращению доступных для российских организаций финансовых ресурсов. Внутренние сбережения становятся не только источниками финансирования имеющихся инвестиционных потребностей российского бизнеса, но и используются для погашения накопленного внешнего долга.

В то же время пиковая нагрузка с точки зрения графика погашения внешнего долга была пройдена в 2015 году. Негативный импульс от финансовых санкций в предстоящие годы пойдет на убыль, а на среднесрочном горизонте полностью иссякнет по мере выплаты основной части государственного долга внешним кредиторам и благодаря расширению географии инвесторов.