VII. Риски и угрозы несбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе с учетом различных вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и иных показателей социально-экономического развития Российской Федерации

С учетом межбюджетных трансфертов из федерального бюджета обеспечивается сбалансированность бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и устойчивое исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим анализ показателей бюджетной и долговой устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для целей Бюджетного прогноза представлен только для федерального бюджета.

Формирование основных параметров федерального бюджета на долгосрочный период предполагается в соответствии с основополагающими долгосрочными принципами бюджетной политики - "бюджетными правилами".

Новая конструкция "бюджетных правил" определяет основные характеристики федерального бюджета через 2 ключевых параметра: базовая цена на нефть и структурный первичный баланс федерального бюджета.

Базовая цена на нефть (40 долларов США за баррель в ценах 2017 года) определяет уровень рентных доходов, используемых на финансирование расходных обязательств федерального бюджета.

Основная цель фиксации определенного уровня используемых рентных доходов заключается в минимизации влияния ценовой конъюнктуры сырьевых рынков - как краткосрочных флуктуаций, так и долгосрочных суперциклов - на внутренние макроэкономические условия. Для этой цели часть средств федерального бюджета, связанных с отклонением фактического объема нефтегазовых доходов от их базового уровня (дополнительные или выпадающие нефтегазовые доходы), обособляется в Фонде национального благосостояния (накопление или использование) в виде иностранных активов.

В свою очередь структурный первичный баланс федерального бюджета (первичный баланс при базовой цене нефти) определяет уровень привлечения источников финансирования дефицита бюджета, главным образом, заимствований. В соответствии с долгосрочными параметрами "бюджетных правил" размер структурного первичного баланса федерального бюджета установлен на нулевом уровне.

Таким образом, уровень заимствований ограничен объемом расходов по обслуживанию государственного долга, что в условиях эквивалентности равновесного уровня реальной процентной ставки и потенциального роста экономики стабилизирует соотношение государственного долга к валовому внутреннему продукту. Это, с одной стороны, минимизирует влияние государственных заимствований на доступность кредитных ресурсов для негосударственного сектора, а с другой стороны, позволяет поддерживать достаточный уровень ликвидности государственных облигаций, служащих ориентиром долгосрочных процентных ставок в экономике.

При этом в 2019 - 2024 годах в целях финансирования мероприятий, направленных на достижение национальных целей развития, предусмотрена возможность временного отклонения структурного первичного баланса от нулевого уровня. Размер такого отклонения кумулятивно за 6 лет не может превышать 3,5 трлн. рублей, или около 0,5 процента валового внутреннего продукта в год. Таким образом, соотношение государственного долга к валовому внутреннему продукту будет иметь тенденцию к увеличению в течение 2019 - 2024 годов с последующей стабилизацией на экономически безопасном уровне чуть более 16 процентов валового внутреннего продукта.

Согласно базовому варианту прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года предполагается сохранение цен на нефть марки "Юралс" выше базового уровня в 2019 - 2029 годах, что обеспечит пополнение средств Фонда национального благосостояния в течение этого периода. В последующий период (2030 - 2036 годы) ожидается сохранение цен на нефть марки "Юралс" на базовом уровне и стабилизация объема накопленных средств в Фонде национального благосостояния. В консервативном сценарии ожидается, что цены на нефть марки "Юралс" будут соответствовать базовому уровню на протяжении 2021 - 2036 годов, что обеспечит неизменность уровня накопленных средств в Фонде национального состояния. В результате объем средств данного Фонда к завершению прогнозного периода в 2036 году составит около 12 процентов валового внутреннего продукта в базовом и около 8 процентов в консервативном сценарии прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года.

В целях оценки устойчивости государственных финансов к стрессовым сценариям развития внешней среды было проведено стресс-тестирование параметров федерального бюджета в зависимости от масштабов и продолжительности ценовых шоков на мировом рынке энергоносителей. Оценка выпадающих нефтегазовых доходов федерального бюджета при различной продолжительности ценового шока представлена в приложении N 8.

В целом можно отметить, что при реализации ценового шока средних масштабов (снижение цен на нефть до 25 - 30 долларов США за баррель марки "Юралс" в течение 3 - 5 лет) объем выпадающих нефтегазовых доходов за соответствующий период может составить от 5 до 14 процентов валового внутреннего продукта. Гарантией исполнения всех обязательств государства и сохранения макроэкономической и финансовой стабильности в стрессовых условиях является наличие достаточного объема ликвидных активов в Фонде национального благосостояния.

В этой связи предполагается формирование целостной системы управления средствами Фонда национального благосостояния. Такая система должна:

предусматривать механизм минимизации бюджетных рисков посредством обеспечения достаточного объема средств Фонда в форме ликвидных финансовых активов, необходимого для покрытия выпадающих доходов федерального бюджета в случае реализации масштабного внешнего стресса;

содействовать увеличению доходности управления средствами Фонда при безусловном сохранении действенности механизма "бюджетных правил" в части обеспечения стабильности и предсказуемости экономических и финансовых условий вне зависимости от конъюнктуры рынка энергоносителей.

Учет положений Бюджетного прогноза позволит обеспечить достижение стратегических целей социально-экономического развития страны и формирование стабильных макроэкономических условий путем выработки и реализации соответствующих решений в сфере налоговой, бюджетной и долговой политики. В результате этого должны быть обеспечены прозрачность и предсказуемость параметров бюджетной системы Российской Федерации, в том числе базовых принципов и условий реализации налоговой, бюджетной и долговой политики, а также профилактика бюджетных рисков для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечиваемая в том числе заблаговременным обнаружением и принятием мер по минимизации негативных последствий реализации соответствующих рисков.

Прогноз характеристик бюджетов бюджетной системы Российской Федерации до 2036 года приведен в приложении N 9.

Прогноз основных показателей федерального бюджета до 2036 года приведен в приложении N 10.