IV. Совершенствование системы государственных программ и внедрение принципов проектного управления

Фокус на показателях результативности использования бюджетных средств, а также наличие информации о таких показателях в бюджетном процессе является обязательным атрибутом любой современной системы управления государственными финансами, наиболее распространенным вариантом реализации которого является программное бюджетирование.

В этой связи одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов в предстоящем периоде останется развитие программно-целевого бюджетного планирования на основе государственных программ.

К настоящему времени сформирована и совершенствуется нормативно-правовая и методическая база по вопросам формирования и реализации государственных программ, а структура расходов федерального бюджета соответствует структуре государственных программ.

Вместе с тем ряд следующих нерешенных проблем пока не позволяет считать государственные программы полноценным инструментом организации проектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также инструментом повышения эффективности бюджетных расходов:

государственные программы в большинстве случаев рассматриваются разработчиками исключительно как инструмент бюджетного планирования, в результате чего за пределами государственных программ остаются вопросы координации деятельности в соответствующих сферах государственных компаний и иных юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, равно как и меры, не предполагающие прямых расходов бюджета (налоговое стимулирование, нормативное и методическое регулирование, уточнение правил и процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий и т.п.);

система целей, показателей (индикаторов) и ожидаемых результатов государственных программ в ряде случаев не отражает актуальных стратегических приоритетов социально-экономического развития и не дает возможности реальной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и используемых ими бюджетных ассигнований;

федеральные целевые программы, включенные в государственные программы, по-прежнему реализуются в качестве самостоятельного и равнозначного с государственными программами инструмента, что препятствует функционированию государственных программ как единого управленческого механизма;

сложившиеся процедуры формирования, внесения изменений, мониторинга, подготовки и представления отчетности о реализации государственных программ чрезмерно усложнены ввиду избыточного количества участников ряда государственных программ, наличия излишних этапов согласования, а также необоснованных требований к детализации представляемых материалов при отсутствии в дальнейшем какого-либо использования подавляющего большинства содержащейся в них информации. Во многом именно сложность процедур работы с государственными программами является причиной того, что уточнение финансовых показателей государственных программ в рамках ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета или внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение финансового года не сопровождается актуализацией иных параметров государственных программ;

оценка эффективности государственных программ носит формальный характер, единая методика такой оценки до настоящего времени нормативным правовым актом не установлена, а результаты оценки в дальнейшей работе по соответствующим государственным программам не применяются;

несмотря на переход к формированию федерального бюджета на основе государственных программ, его формат не полностью соответствует программному. В то время как в успешно реализующих программное бюджетирование странах (например, Австралия, Австрия, Франция) программная структура бюджетных расходов является основной, а в ряде случаев единственной в рамках принимаемого парламентом закона о бюджете, в Российской Федерации она является лишь одним из утверждаемых срезов расходов бюджета, содержащего также иные классификационные признаки (функциональную классификацию, а также классификацию по направлениям расходов);

отсутствие возможности маневрирования финансовыми ресурсами между структурными элементами государственных программ, что в свою очередь ставит под сомнение значение государственных программ как управленческого инструмента.

Попытка частичного решения указанных проблем предпринята в 2017 - 2018 годах в рамках перевода отдельных (пилотных) государственных программ на механизмы проектного управления. В отношении таких государственных программ утверждены отдельные правила разработки, реализации и оценки эффективности, предусматривающие в том числе:

уточнение структуры и формата пилотных государственных программ (выделение в каждой государственной программе проектной и процессной частей, ограничение утверждаемой Правительством Российской Федерации части государственной программы только ее целеполаганием и структурой);

установление в государственной программе не более 5 конкретных и измеримых целей, декомпозируемых на индикаторы непосредственных (промежуточных) результатов на уровне конкретных проектов и процессов;

досрочное прекращение федеральных целевых программ, входящих в состав пилотных государственных программ;

внедрение процедуры ранжирования проектов и процессов в зависимости от их влияния на цели государственной программы и возможностей их реализации (с учетом потребностей в ресурсном обеспечении и имеющихся рисков).

Указанные мероприятия были необходимы, но недостаточны для дальнейшего полноценного развития системы государственного управления на основе государственных программ, а также для повышения эффективности бюджетных расходов. В этой связи по итогам работы с пилотными государственными программами должен быть проведен тщательный анализ успешности подходов к их формированию и реализации. Дальнейшее совершенствование системы государственных программ должно учитывать результаты такого анализа, а также включать следующие направления:

приведение перечня и структуры государственных программ в соответствие со сферами и приоритетами государственной политики, а не со сложившейся системой и структурой федеральных органов исполнительной власти;

обеспечение полноценной интеграции в государственные программы мероприятий федеральных целевых программ за счет прекращения реализации последних в течение 2019 - 2020 годов;

консолидация бюджетных расходов, направленных на реализацию государственной политики в конкретных сферах и влияющих на достижение запланированных результатов, в соответствующих государственных программах;

минимизация количества участников государственных программ, в том числе за счет возможного уточнения подведомственности федеральных государственных учреждений и централизации отдельных видов бюджетных ассигнований на уровне ответственных исполнителей государственных программ (например, бюджетные ассигнования на осуществление отдельных социальных выплат (гражданам, подвергшимся воздействию радиации, детям-сиротам и другим категориям лиц) могут администрироваться ответственным исполнителем государственной программы в сфере социальной поддержки населения независимо от места работы или учебы конечного получателя выплаты);

нормативное правовое закрепление критериев отнесения расходов к государственным программам и непрограммным направлениям деятельности;

включение в государственные программы и входящие в их состав проекты и процессы механизмов координации с государственными программами субъектов Российской Федерации и программами деятельности (программами развития, инвестиционными программами) юридических лиц;

разработка таких инструментов реализации межпрограммных направлений социально-экономической политики, которые бы обеспечили эффективную координацию относящихся к таким направлениям, но реализуемых в составе различных государственных программ мероприятий, не нарушая при этом целостность системы управления соответствующими программами;

расширение возможностей по перераспределению бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ в течение финансового года без внесения изменений в федеральный бюджет в пределах предусмотренного федеральным бюджетом общего объема финансового обеспечения соответствующей государственной программы и при условии сохранения значений целевых показателей (индикаторов) соответствующей подпрограммы и в целом государственной программы;

применение в отношении государственных программ практики, в соответствии с которой нормативные правовые акты об утверждении государственных программ (внесении в них изменений) могут рассматриваться как решение Правительства Российской Федерации об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, о реализации мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), по аналогии с порядком, применяемым в настоящее время для федеральных целевых программ;

утверждение актом Правительства Российской Федерации единой методики оценки эффективности государственных программ;

активизация работы Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов в части регулярного анализа эффективности государственных программ и выработки предложений по повышению их качества, предусматривающая в том числе формирование в рамках указанной Комиссии рабочей группы по вопросам эффективности государственных программ, возглавляемой Министром экономического развития Российской Федерации или его заместителем и включающей представителей Министерства финансов Российской Федерации, иных заинтересованных федеральных государственных органов и организаций, экспертного сообщества;

концентрация внимания Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации на плановых параметрах и фактических результатах реализации государственных программ, в том числе формирование и представление отчета о деятельности Правительства Российской Федерации в разрезе государственных программ (вместо включения данных о результатах реализации государственных программ в состав бюджетной отчетности);

введение в регулярную практику обучающих мероприятий (семинаров) по управлению результатами для сотрудников федеральных органов исполнительной власти, занятых текущей реализацией (а не координацией и формализацией) мероприятий государственных программ (распространение культуры "управления результативностью");

формирование полноценного информационного ресурса, позволяющего получать актуальную информацию о параметрах и ходе исполнения государственных программ, включая федеральные проекты, в том числе в региональном разрезе.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" дан старт следующему этапу программно-целевого управления - реализации масштабных национальных проектов. Дальнейшие меры по совершенствованию системы государственных программ должны учитывать необходимость интеграции таких национальных проектов и государственных программ с учетом наработанного опыта в отношении пилотных государственных программ.

Несмотря на то, что ключевое значение в достижении обозначенных Президентом Российской Федерации целей будут иметь именно национальные проекты, то есть проектная составляющая государственных программ, важно обеспечить эффективность реализации всех текущих (процессных) мероприятий, без которых эти цели тоже не могут быть достигнуты. При этом необходимо учитывать, что национальные проекты - это не только новые меры. Многие ранее начатые мероприятия фактически направлены на достижение целей национальных проектов. Такой ресурс также должен быть учтен при формировании и реализации национальных проектов.

Многолетний зарубежный опыт свидетельствует об отсутствии равнозначных альтернатив программно-целевому управлению. Однако становление полноценной системы такого управления требует значительных временных затрат и планомерности в реализации проводимых реформ, изменения управленческой культуры в федеральных органах исполнительной власти, поддержки и постоянного внимания руководства исполнительной и законодательной власти.