X. Развитие межбюджетных отношений

Поддержка субъектов Российской Федерации, в том числе повышение доходной базы и обеспечение устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также повышение прозрачности и предсказуемости планирования межбюджетных трансфертов являются приоритетными направлениями государственной политики в сфере межбюджетных отношений.

С 2014 по 2017 год доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации имеют положительную динамику. Темп роста доходов составил от 104,5 процента в 2015 году до 108,4 процента в 2017 году. За 4 года доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации выросли более чем на 20 процентов. Основной рост приходится на налоговые и неналоговые доходы - более 25 процентов за 4 года.

Совместная работа Правительства Российской Федерации и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по повышению налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а также по сдерживанию расходов указанных бюджетов (их темп прироста за 4 года составил 15,6 процента, а темп прироста по доходам - 20,8 процента) позволила сократить дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Количество субъектов Российской Федерации, бюджеты которых исполнены с профицитом, увеличилось с 11 в 2014 году до 38 в 2017 году, а исполненных с дефицитом - сократилось с 74 в 2014 году до 47 в 2017 году.

В 2012 - 2014 годах реализованы меры по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях и поэтапному повышению в 2013 - 2016 годах бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В результате принятых мер в 2013 - 2017 годах в доходы местных бюджетов зачислялись отдельные налоговые и неналоговые доходы, поступавшие ранее в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. За 2013 - 2017 годы объем таких дополнительных поступлений в местные бюджеты составил 227,4 млрд. рублей.

Разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между 10 наиболее обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации за 5 лет, с 2014 по 2018 год, сократился с 6,2 до 5,6 раза.

В 2016 году принято решение о централизации 1 процента налога на прибыль организаций на 2017 - 2020 годы. Объем прироста 1 процента налога, централизованного в федеральный бюджет, направляется на увеличение объемов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предоставление из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации позволяет сократить указанный разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между субъектами Российской Федерации.

В 2014 - 2017 годах проводилось замещение дорогих рыночных заимствований субъектов Российской Федерации более дешевыми бюджетными кредитами из федерального бюджета. Ставка по бюджетным кредитам составляет 0,1 процента.

В целях снижения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации в 2017 году проведена реструктуризация задолженности по бюджетным кредитам 73 субъектов Российской Федерации, что способствовало созданию условий для стабилизации и снижения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, осуществлялось оказание методологической поддержки и формирование рекомендаций по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики субъектов Российской Федерации при разработке программ оздоровления государственных финансов субъектов Российской Федерации, имеющих высокий уровень долговой нагрузки.

Реализация указанных мер способствовала снижению объема дефицита и государственного долга регионов.

За последние несколько лет в области межбюджетных отношений также был реализован ряд мер, направленных на повышение качества планирования расходов. Если раньше основной объем межбюджетных трансфертов распределялся в течение всего года, что способствовало образованию остатков неиспользованных бюджетных ассигнований, то в настоящее время основной объем межбюджетных трансфертов распределяется между субъектами Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, что позволяет минимизировать риски неопределенности при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" распределено 86,2 процента межбюджетных трансфертов, в том числе распределены все субсидии (93) и все субвенции.

В 2016 - 2017 годах в бюджетный процесс на постоянной основе был введен механизм предоставления целевых межбюджетных трансфертов в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации с перечислением таких межбюджетных трансфертов органом Федерального казначейства по поручению получателя средств федерального бюджета. Это позволило обеспечить усиление контроля за использованием целевых межбюджетных трансфертов и их предоставление в объеме, необходимом для оплаты соответствующих денежных обязательств.

При этом с 2017 года перечисление Федеральным казначейством из федерального бюджета субсидий бюджету субъекта Российской Федерации осуществляется в пределах суммы, необходимой для софинансирования оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, с учетом установленного для соответствующего субъекта Российской Федерации уровня софинансирования. Такой порядок предоставления субсидий обеспечил безусловное соблюдение субъектами Российской Федерации установленного для них уровня софинансирования.

В целях обеспечения распределения субсидий Правительством Российской Федерации ежегодно утверждаются на очередной финансовый год и плановый период предельные уровни софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации. При этом ранее утвержденные предельные уровни не подлежат изменению, что позволяет повысить прозрачность и предсказуемость планирования расходов регионами и не дестимулировать регионы при росте налогового потенциала и повышении уровня расчетной бюджетной обеспеченности.

В целях реализации национальных проектов предусмотрено установление более высокого предельного уровня софинансирования из федерального бюджета (до 99 процентов) при предоставлении субсидий в рамках реализации национальных (федеральных) проектов.

Вместе с тем остается ряд нерешенных проблем, препятствующих развитию межбюджетных отношений.

В области системы разграничения полномочий в целях уточнения и совершенствования полномочий уровней публичной власти проводится инвентаризация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих требования к осуществлению собственных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в отраслях экономики и социальной сферы.

По результатам анализа 109 полномочий установлено, что 85 полномочий субъектов Российской Федерации (около 77 процентов), закрепленных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве собственных полномочий субъектов Российской Федерации, дополнительно регулируются 280 нормативными правовыми актами Российской Федерации, из которых 105 - федеральные законы, 10 - указы Президента Российской Федерации, 141 - нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и 24 - акты федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, подходы к оценке субъектами Российской Федерации потребности в финансовом обеспечении собственных полномочий и действующие механизмы финансового обеспечения таких полномочий зачастую не коррелируют друг с другом.

В области повышения качества финансового управления, несмотря на позитивные результаты исполнения консолидированных бюджетов в 2017 году, в ряде регионов сохраняется напряженная ситуация с финансовой дисциплиной, государственным долгом, дефицитом и ростом задолженности по бюджетным обязательствам.

Причиной роста государственного долга и просроченной кредиторской задолженности зачастую является ежегодное нереалистичное планирование доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также отсутствие грамотно выстроенных приоритетов в бюджетной политике.

Кроме того, на сегодняшний день отмечается недостаточная предсказуемость определения объемов межбюджетных трансфертов, планируемых к предоставлению из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в плановый период, а также неравномерность доведения указанных трансфертов в течение финансового года.

В области организации местного самоуправления сохраняется значительная дифференциация бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Отмечается невысокая эффективность решения вопросов местного значения на территориях небольших муниципальных образований в связи с низким доходным потенциалом и обязательствами по решению стандартного набора вопросов местного значения независимо от объемов собственных ресурсов и размера территории муниципального образования, наличием условий, сдерживающих процесс преобразования (укрупнения) муниципальных образований, и отсутствием межмуниципальных связей.

Установлено неоднозначное правовое регулирование содержания вопросов местного значения, полномочий и прав органов местного самоуправления, снижающее эффективность бюджетных расходов.

Таким образом, необходимо принять меры для решения проблем, препятствующих развитию межбюджетных отношений.

В целях повышения эффективности системы разграничения полномочий планируется принятие следующих мер:

инвентаризация регулирующего воздействия актов, принятых на федеральном уровне, вплоть до отмены отдельных актов, устанавливающих излишнее регулирование;

уточнение разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями (с соответствующими уточнениями их финансового обеспечения и разграничением доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации);

передача на федеральный уровень отдельных полномочий субъектов Российской Федерации, исполнение которых более эффективно на федеральном уровне.

Для совершенствования определения объемов средств, предоставляемых на реализацию полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, планируется совершенствование методики определения расчетного объема расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на финансовое обеспечение реализации этих полномочий в целях учета особенностей их реализации в субъектах Российской Федерации.

Результаты инвентаризации расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе расчетных объемов могут быть использованы при предоставлении нецелевых межбюджетных трансфертов.

Кроме того, необходимо осуществлять мониторинг исполнения принятых субъектами Российской Федерации обязательств, установленных в соглашениях о предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов, в рамках проведенной в 2017 году реструктуризации задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам, предоставленным из федерального бюджета.

Также предполагается осуществление контроля за обеспечением проведения субъектами Российской Федерации взвешенной долговой политики, в том числе реализация мер, направленных на снижение долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации, и реализация планов мероприятий по оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем необходимо обеспечить дальнейший рост предсказуемости и прозрачности межбюджетных трансфертов, распределение межбюджетных трансфертов не только на очередной финансовый год, но и на плановый период, создать условия, обеспечивающие абсолютную прозрачность в отношениях между федеральным центром и регионами.

В рамках повышения уровня предсказуемости предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и эффективности их использования при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период планируется обеспечить преимущественное распределение межбюджетных трансфертов федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и доведение указанных средств до субъектов Российской Федерации в начале финансового года, а также сокращение количества целевых межбюджетных трансфертов при одновременном повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей при использовании целевых межбюджетных трансфертов.

В целях оптимизации количества субсидий (исходя из необходимости объединения предоставляемых на одинаковые или близкие цели межбюджетных трансфертов), создания дополнительных стимулов для их получения при одновременном повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей следует продолжить работу по укрупнению субсидий.

В первоочередном порядке необходимо обеспечить стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к межрегиональной кооперации и интеграции (в том числе путем введения "горизонтальных" межбюджетных трансфертов).

Дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы в части предоставления иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, будут способствовать подготовленные изменения в бюджетное законодательство Российской Федерации, предусматривающие новый подход к оказанию финансовой поддержки субъектам Российской Федерации, в том числе для реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов (программ), определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", такие, как предоставление иного межбюджетного трансферта (гранта), условиями получения которого является достижение результатов, определенных в соглашении о предоставлении трансферта.

В рамках реализации мер по созданию стимулирующих механизмов, направленных на предоставление грантовой поддержки органам государственной власти субъектов Российской Федерации, демонстрирующим высокую динамику наращивания собственного экономического потенциала, предлагается:

установление на уровне субъектов Российской Федерации ограниченного периода действия налоговых льгот с обязательной оценкой эффективности каждой налоговой льготы;

снижение регулирования налоговых доходов субъектов Российской Федерации;

стимулирование субъектов Российской Федерации, обеспечивающих прирост налогового потенциала, в том числе по налогу на прибыль организаций.

Для повышения эффективности решения вопросов местного значения на территориях небольших муниципальных образований предлагается введение вида муниципального образования "муниципальный округ", используемого для муниципальных образований, образуемых в сельской местности, аналогичных городским округам, а также упрощение возможности преобразования муниципальных образований посредством их объединения (укрупнения).

В целях снижения дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований необходимо при предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований обеспечить возможность снижения значений критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (финансовых возможностей) муниципалитетов, возможность учета в составе доходного потенциала местных бюджетов при расчете размеров бюджетной обеспеченности и при предоставлении субсидий из местных бюджетов бюджетам субъектов Российской Федерации отдельных неналоговых поступлений в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, и средств от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков.

Для повышения эффективности бюджетных расходов следует разграничить полномочия органов местного самоуправления на обязательные к исполнению полномочия и добровольные полномочия, а также уточнить понятия "участие" и "организация", используемые при установлении полномочий в целях финансового обеспечения минимально необходимого гарантированного объема расходных обязательств, связанных с исполнением полномочий по решению вопросов местного значения.