Внутренние условия

Во-первых, к внутренним условиям проведения денежно-кредитной политики относятся структурные факторы. Это сложившаяся на настоящий момент структура российской экономики, особенности формирования ожиданий и предпочтений российского населения, а также ограничения, связанные с динамикой производственных ресурсов, прежде всего трудовых, так как они в значительной мере обусловлены демографическими тенденциями. Эти особенности могут изменяться, однако на это, как правило, требуется существенное время (выходящее за пределы среднесрочного горизонта), и денежно-кредитная политика не может непосредственно влиять на их изменение.

Во-вторых, на внутренние условия проведения денежно-кредитной политики воздействуют меры других видов экономической политики. Реализация этих мер может оказывать существенное влияние на инфляцию, текущие и потенциальные темпы экономического роста, его структуру, создавать дополнительные стимулы к тому или иному поведению населения и бизнеса, что требует учета при проведении денежно-кредитной политики.

На трехлетнем прогнозном горизонте и за его пределами - в период до 2024 г. - предусмотрена реализация целого ряда мер налогово-бюджетной политики и преобразований <1>, направленных на смягчение существующих в настоящее время структурных ограничений для развития российской экономики (указанные ограничения Банк России отмечал в ОНЕГДКП 2018 - 2020 гг.). Это меры, на финансирование которых планируется направлять дополнительно порядка 1% ВВП в год в течение всего прогнозного горизонта (в сумме за 2019 - 2024 гг. - дополнительно порядка 8 трлн руб., всего с учетом ранее предусмотренных средств - около 13 трлн руб.). К основным направлениям дополнительных расходов относятся, в частности, здравоохранение, образование, демография и социальная политика, наука и культура, развитие несырьевого экспорта, финансирование инфраструктурных инвестиций.

--------------------------------

<1> Социально-экономические мероприятия по реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204.

Во-первых, эффективная реализация данных мер может способствовать повышению потенциальных темпов роста российской экономики. Оно может происходить в случае улучшения инвестиционного климата, увеличения человеческого капитала и производительности труда, повышения качества управления на всех уровнях как в государственном, так и в частном секторе, стимулирования инвестиционной активности и перехода к инвестиционно ориентированной модели экономического роста. Во-вторых, успешное осуществление структурных мер одновременно может несколько снизить чувствительность инфляции к отдельным внешним и внутренним факторам. В частности, это может произойти в результате снижения зависимости российской экономики от экспорта энергетических ресурсов, повышения уровня конкуренции, развития транспортной и логистической инфраструктуры. В-третьих, запланированные мероприятия могут оказывать определенное влияние на структуру экономического роста. Они будут направлены в том числе на ускорение роста инвестиций и постепенное увеличение их доли в структуре совокупного выпуска, в частности за счет формирования и использования Фонда развития (в размере порядка 0,5% ВВП в год на прогнозном горизонте).

В то же время меры в указанных направлениях по своей природе имеют достаточно длительные горизонты отдачи: сама по себе реализация таких проектов, как правило, требует достаточно продолжительного времени, а объекты их воздействия - институциональные и структурные характеристики экономики, демографические тенденции - изменяются медленно. В связи с этим Банк России предполагает, что планируемые бюджетно-налоговые и структурные меры начнут оказывать значимое влияние на темпы и структуру роста российской экономики ближе к концу трехлетнего прогнозного горизонта - в основном в 2021 году. Затем это влияние продолжит реализовываться и может оказаться наиболее существенным за пределами прогнозного периода. Банк России предполагает, что положительный вклад запланированных мер государственной политики в повышение темпов экономического роста не будет сопровождаться дополнительным повышательным давлением на инфляцию в том случае, если будет происходить соответствующее расширение производственного потенциала российской экономики. При этом конкретная количественная оценка масштабов и сроков влияния пакета мер на экономический рост и инфляцию в настоящее время связана с высокой неопределенностью, так как параметры этого влияния будут зависеть от скорости и эффективности реализации намеченных мер. Эта оценка будет уточняться по мере детализации структуры расходов, набора мероприятий и проектов по отдельным направлениям, а также по ходу их реализации. В связи с этим Банк России дает относительно широкий диапазон прогноза темпов экономического роста в 2021 году.

Более раннее по срокам и определенное по масштабу влияние на темпы роста экономики на прогнозном горизонте может оказать планируемое повышение пенсионного возраста. Следствием реализации реформы должно стать ежегодное дополнительное расширение численности занятых в экономике и, соответственно, увеличение темпов прироста ВВП при прочих равных условиях, то есть относительно сценария без повышения пенсионного возраста, не вызывая при этом проинфляционных последствий, так как оно будет сопровождаться соответствующим расширением производственного потенциала. При этом дополнительное ускорение роста ВВП будет умеренным с учетом того, что производительность труда сотрудников старших возрастных категорий немного ниже, чем средний уровень производительности в экономике. По оценкам Банка России, оно составит около 0,1 п.п. в 2019 г. и 0,2 - 0,3 п.п. в 2020 - 2021 годах. Увеличение численности занятых лиц предпенсионного возраста окажет сдерживающее влияние на рост заработной платы вследствие увеличения предложения труда, которое смягчит проблему дефицита трудовых ресурсов и компенсирует последствия неблагоприятных демографических тенденций. Дополнительный вклад в это внесут меры Правительства Российской Федерации по поддержанию занятости лиц предпенсионного возраста, повышению человеческого капитала и мобильности трудовых ресурсов. Таким образом, увеличение пенсионного возраста, сопровождаемое указанными мерами Правительства Российской Федерации, не будет оказывать повышательного влияния на инфляцию.

Большое значение для закрепления инфляции и инфляционных ожиданий на целевом уровне, а также поддержания умеренного давления на цены со стороны издержек будет иметь сохранение на прогнозном горизонте политики индексации регулируемых тарифов и цен темпами вблизи 4%. При этом важна последовательная реализация этих принципов как на федеральном, так и на региональном уровне.

На прогнозном горизонте бюджетная политика продолжит проводиться в рамках бюджетного правила. Это будет сглаживать реакцию параметров бюджетной политики, валютного курса, экономики и инфляции на колебания мировых цен на нефть: их чувствительность к изменению нефтяных цен сохранится на низких уровнях, достигнутых в 2017 - 2018 годах. Банк России учитывает это при построении среднесрочного прогноза. Решение о возобновлении регулярных покупок иностранной валюты на внутреннем рынке в рамках механизма бюджетного правила, приостановленных до конца 2018 г., будет приниматься с учетом фактической обстановки на финансовых рынках. Решение об отложенных в 2018 г. покупках иностранной валюты на внутреннем рынке будет приниматься отдельно после возобновления регулярных покупок. Исключительно для целей модельного расчета основных сценариев макроэкономического прогноза Банк России использует допущение об осуществлении отложенных в 2018 г. покупок равномерно в течение всего прогнозного горизонта - 2019 - 2021 годов. В то же время в случае существенного изменения внешних условий, в частности падения цены на нефть ниже заложенной в бюджетном правиле, могут несколько измениться параметры реализации указанных выше стимулирующих бюджетно-налоговых мер и источников их финансирования, что учитывается при рассмотрении рискового сценария.

Банк России в своем прогнозе учитывает не только прямые эффекты от запланированных социально-экономических мер, но и косвенные. Эти эффекты связаны в том числе с тем, что финансирование преобразований подразумевает как создание дополнительных стимулов для привлечения частных инвестиций, так и увеличение государственных расходов по определенным направлениям. Финансирование дополнительных расходов бюджета (порядка 8 трлн руб. за шесть лет) потребует увеличения объемов размещения государственного долга, а также повышения доходной базы - за счет повышения налога на добавленную стоимость (см. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов). Значимое влияние на инфляцию и инфляционные ожидания на прогнозном горизонте окажет повышение основной ставки НДС с 1 января 2019 г. на 2 процентных пункта. Масштаб изменения инфляции, однако, будет меньше, чем предполагаемое повышение налога. При его определении Банк России учитывает в том числе вес НДС в структуре розничной цены; количество товаров и услуг в потребительской корзине, облагаемых по льготным ставкам НДС, которые не будут повышены; долю предприятий, не уплачивающих НДС в связи с использованием упрощенной системы налогообложения. По оценкам Банка России, основанным в том числе на изучении аналогичных эпизодов из опыта России и других стран, а также на результатах опроса широкой выборки российских предприятий в июле 2018 г., реакция цен на повышение НДС в основном реализуется в первые месяцы 2019 года.

Первичное влияние повышения НДС на цены будет разовым, то есть приведет к однократному повышению уровня цен. В годовой инфляции этот эффект будет отражаться в течение года, однако текущие темпы роста цен (месячные, квартальные) значимо повысятся только краткосрочно - в первые месяцы 2019 г., а затем снизятся. В то же время итоговый масштаб влияния повышения НДС на инфляцию будет зависеть от масштаба вторичных эффектов этого события: от того, насколько выраженным и устойчивым окажется повышение инфляционных ожиданий, а также в какой мере производители и организации торговли будут готовы принять часть повышения налога на свои издержки, не перенося их полностью в цены. Ограничить масштаб переноса повышения НДС в цены может сдержанная динамика потребительского спроса, так как повышение налоговой нагрузки на домохозяйства окажет небольшое отрицательное влияние на динамику потребительской активности населения, преимущественно в начале 2019 года. С учетом всех указанных эффектов Банк России оценивает вклад повышения НДС в годовую инфляцию в 2019 г. на уровне около 1 п.п. (см. приложение 4 и "Доклад об оценке влияния повышения основной ставки НДС на инфляцию", август 2018 г.).

Повышательное влияние на инфляцию на прогнозном горизонте окажет также проведение налогового маневра в нефтегазовой отрасли, однако масштаб этого воздействия будет небольшим. Влияние налогового маневра реализуется как напрямую через непосредственный вклад в инфляцию удорожания бензина и дизельного топлива, так и через косвенные эффекты - за счет увеличения издержек производства других потребительских товаров и услуг в результате повышения внутренних цен на нефть и нефтепродукты. При этом величина косвенного эффекта оценивается несколько меньше, чем прямого. Совокупный вклад налогового маневра в инфляцию будет отличаться в зависимости от сценария, так как он определяется в том числе динамикой мировых цен на нефть. С ростом цен на нефть вклад налогового маневра в инфляцию увеличивается, а в условиях их снижения - сокращается. По оценкам Банка России, вклад налогового маневра в годовую инфляцию в 2019 г. составит около 0,1 п.п. в базовом сценарии и порядка 0,3 п.п. в сценарии с неизменными ценами на нефть. В 2020 г. в базовом сценарии на фоне снижения мировых цен энергоносителей он может выйти в отрицательную область, а в сценарии с неизменными ценами на нефть будет небольшим положительным. В 2021 г. в условиях отсутствия значимых колебаний цен на нефть вклад в годовую инфляцию в обоих сценариях составит около 0,2 п.п. и будет определяться преимущественно заложенным в проектировки Минфина России изменением параметров налогового маневра. Влияние налогового маневра на темпы экономического роста на прогнозном горизонте, по оценкам Банка России, будет незначительным.

Дополнительную поддержку формированию благоприятных условий для повышения инвестиционной и экономической активности на прогнозном горизонте будут оказывать меры Банка России, направленные на развитие финансового рынка и эффективное преобразование сбережений населения во внутренние долгосрочные инвестиции. К ним в том числе относятся мероприятия в части развития стимулирующего регулирования банковского сектора, развития сегмента длинных денег, повышения качества корпоративного управления, развития страхового сектора, сектора доверительного управления и коллективных инвестиций <2>. Банк России учитывает, что данные меры могут иметь выраженное влияние на темпы экономического роста скорее только в совокупности с мерами других направлений экономической политики и также характеризуются длительными горизонтами отдачи. Оценки воздействия этих мер на условия проведения денежно-кредитной политики и экономику в целом будут конкретизироваться по мере детализации набора мероприятий и проектов по отдельным направлениям, а также по ходу их реализации. Деятельность Банка России по повышению финансовой доступности и финансовой грамотности населения <3> может способствовать увеличению доли населения, активно вовлеченного в использование финансовых продуктов и услуг, и, соответственно, более эффективному преобразованию внутренних сбережений во внутренние инвестиции. На прогнозном горизонте это может способствовать увеличению действенности трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики и несколько смягчить воздействие таких структурных особенностей российской экономики, ограничивающих силу влияния процентных ставок на поведение населения, как высокая дифференциация доходов и относительно небольшая доля среднего класса в России (см. ОНЕГДКП 2018 - 2020 гг.). Меры Банка России по совершенствованию регулирования рынка производных финансовых инструментов <4>, используемых в целях хеджирования, будут способствовать повышению устойчивости российских организаций к колебаниям конъюнктуры финансовых рынков.

--------------------------------

<2> Рассматриваются в разделе III, пунктах 3, 4, 16, 18 и 19 проекта Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019 - 2021 годов.

<3> Рассматриваются в разделе III, пунктах 10 и 11 проекта Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019 - 2021 годов.

<4> Рассматриваются в разделе III, пункте 3 проекта Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019 - 2021 годов.

По мере повышения доступности рыночного фондирования Банк России может продолжить реализацию стратегии выхода из применения специализированных инструментов рефинансирования. Этот процесс будет поэтапным, перспективы и скорость его реализации будут зависеть от дальнейшего повышения доступности рыночных источников финансирования и в целом изменения внешних и внутренних условий, влияющих на кредитную, инвестиционную и экономическую активность. Важным принципом будет неухудшение условий по ранее предоставленным кредитам.

Банк России предполагает, что инфляционные ожидания на прогнозном горизонте останутся чувствительными к разовым событиям, оказывающим влияние на инфляцию. В большей мере это касается ожиданий населения. Им, как правило, свойственна наибольшая инерционность, то есть ориентированность на предыдущие значения, и они продолжают испытывать влияние длительного периода более высокой и волатильной инфляции, предшествовавшего моменту перехода Банка России к таргетированию инфляции на уровне 4%. Особенно выраженной может быть реакция инфляционных ожиданий на эпизоды ускорения роста цен, тогда как на снижение инфляции они могут реагировать слабее или с большим лагом. К изменению ожиданий могут привести как всплески инфляции в целом (под влиянием таких факторов, как курсовая динамика или меры государственного регулирования), так и динамика цен на отдельные товары массового спроса под действием локальных факторов, затрагивающих только конкретные рынки. В связи с этим Банк России предполагает, что на прогнозном горизонте, особенно в его начале, даже разовые по своей природе проинфляционные события, в том числе вызванные факторами со стороны предложения, будут порождать вторичные эффекты и, соответственно, требовать учета при проведении денежно-кредитной политики. Под влиянием стабилизации инфляции вблизи 4%, а также активной информационной политики Банка России и мер, направленных на повышение финансовой грамотности (см. раздел 1 и Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019 - 2021 годов (проект), в среднесрочном периоде продолжится постепенное закрепление ожиданий всех групп участников экономики вблизи 4% и снижение их чувствительности к разовым колебаниям цен.