"Информация "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013 - 2015 годов)" (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016)

Одобрено

решением Конституционного Суда

Российской Федерации

от 23 июня 2016 года

подготовлена

Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации

Настоящая Информация посвящена дефектам нормотворчества, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) на протяжении 2013 - 2015 годов при разрешении дел о конституционности соответствующего нормативного регулирования. При этом основное внимание уделено носящим системный характер проблемам законодательного регулирования - как федерального, так и регионального уровней.

Верховенство права предполагает, во-первых, приоритет правового закона в системе нормативного регулирования, во-вторых, определяющий характер прав и свобод человека и гражданина применительно к смыслу, содержанию и реализации законодательства. В условиях континентальной правовой семьи, к которой принадлежит российская правовая система, именно от деятельности законодателя во многом зависит благополучие национальной правовой системы в целом.

Характер обращений в Конституционный Суд показывает, что нарушение в процессе законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровне основополагающих принципов правового регулирования, с неизбежностью ведя к появлению различного рода дефектов нормотворчества (недостатки систематизации, фрагментарность, коллизионность, юридико-технические недочеты), нередко оборачивается неконституционностью нормативного регулирования, а также значительно увеличивает риски неконституционного правоприменения - применения нормы в смысле, расходящемся с конституционным.

В некоторых случаях нарушение прав граждан, выявляемое Конституционным Судом, обусловлено недоработками юридико-технического характера, допускаемыми на различных стадиях законопроектной работы, а также парламентского обсуждения. Так, значительная часть законодательных норм, впоследствии признанных либо неконституционными, либо применяемыми в неконституционном смысле, вносилась в качестве поправок на этапе второго чтения.

Осложняют правоприменение, способствуя разномасштабным отступлениям от конституционной законности, такие нормотворческие дефекты, как логическая непоследовательность структуры законодательных актов, затрудняющая их системное толкование; отсутствие системности регулирования, проявляющееся в несогласованности законодательных массивов, принадлежащих различным отраслям права, но регулирующим одни и те же объекты; взаимная противоречивость нормативных конструкций.

Нормотворческие дефекты в области экономического законодательства заставляют все большее количество хозяйствующих субъектов искать защиты в других юрисдикциях.

Помимо создания предпосылок для ущемления субъективных прав, пробелы и иные дефекты законодательства нередко провоцируют различного рода коррупционные проявления.

Применение плохо отредактированных законоположений, таящих в себе правовую неопределенность либо несогласованность нормативного регулирования, приводит в том числе к снижению общественной поддержки действий государственной власти даже тогда, когда эти действия в целом отвечают публичным интересам.

В принципиальном плане принятие отягощенных нормотворческими дефектами законодательных актов ведет к тому, что верховенство закона, понимаемое как точное соблюдение действующего регулирования, прекращает быть равнозначным верховенству права и, наоборот, начинает ему препятствовать. Дефектная норма вступает в опасное противоречие с правовой государственностью.

Важнейшим институтом, призванным не допускать либо обнаруживать и исправлять выводящие законодателя за пределы конституционного поля нормотворческие дефекты (равно как и вызываемого таковыми неконституционного правоприменения), является конституционное правосудие. Посредством осуществляемых им дисквалификации дефектной нормы либо пресечения неконституционного правоприменения в конечном счете обеспечивается верховенство права.

Конституционный нормоконтроль, реализуемый Конституционным Судом, призван обеспечивать соответствие действующего законодательства Конституции Российской Федерации. С учетом этого обстоятельства в Информации отражены наиболее существенные нормотворческие дефекты, вскрывшиеся при проверке Конституционным Судом соответствующего нормативного акта и повлекшие за собой неконституционность нормоположений либо применение их в неконституционном смысле.

В структурном отношении основная часть Информации, представленная аналитическим материалом в табличной форме, основывается на наиболее общей типологии вскрытых в ходе конституционного судопроизводства основных нормотворческих дефектов (пробельность регулирования, неопределенность регулирования, несогласованность регулирования). Избранная классификация ориентирована на максимально четкое разграничение предметных сфер соответствующих разделов основной части Информации. При этом следует отметить, что, поскольку конкретным законоположением (по причине присутствующего в нем дефекта нормотворчества), как правило, нарушается целая совокупность конституционных принципов - ввиду существующей между ними системной связи, - постольку некоторые дисквалифицированные решениями Конституционного Суда нормы содержат в себе признаки нескольких нормотворческих дефектов.

Применительно к целям Информации под пробельностью регулирования понимается формальное отсутствие регулирования общественных отношений, нуждающихся в этом с точки зрения требований защиты конституционных ценностей и реализации конституционных принципов, включая неурегулированность отдельных материальных либо процедурных компонентов в структуре моделируемого нормой правоотношения, либо фактическое отсутствие должного, т.е. обеспечивающего эффективное нормативное упорядочение соответствующих отношений, регулирования. К такого рода дефектам, в частности, относится отсутствие правозащитных механизмов, нормативно установленных и позволяющих своевременно отстаивать данные права. Это имеет место при таких обстоятельствах, когда, например, введение определенных правоограничений не подкрепляется установлением для соответствующих законоположений переходных положений, когда не учитываются особенности развития отдельных правоотношений во времени (отсутствуют сокращенные сроки обжалования и рассмотрения дел) и т.п. В целом недостаточность отраслевого регулирования, порождаемая данной группой дефектов, несет в себе ощутимые угрозы конституционным ценностям и конституционным принципам.

Под неопределенностью регулирования понимаются такие недостатки нормотворчества, как размытость терминологии, нечеткость правореализационных механизмов, в том числе финансовых гарантий, создающие предпосылки для устанавливаемых решениями Конституционного Суда нарушений конституционной законности. Допускаемые законодателем отступления от принципа правовой определенности, расплывчатость используемых в законах понятий и определений, очевидная избыточность юридико-технической эксплуатации относительно определенных категорий также подрывают единство правоприменения. От точности терминов, которыми оперирует законодатель, не в последнюю очередь зависит адекватное понимание, толкование и реализация законодательного акта в конституционном смысле. Между тем многие законы, подвергнутые конституционной проверке, нуждаются в конкретизации, детализации, а иногда и в коренном обновлении используемых в них понятий. В то же время одной из причин неопределенности регулирования являются дефекты темпоральности, нарушающие принципы действия правовых норм во времени (например, введение правоограничительных мер без установления срока их действия либо бессрочно). К существенным изъянам оспариваемых в Конституционном Суде законодательных актов принадлежит неопределенность возлагаемых на субъектов правоотношений обязанностей (имеющая место нередко в сочетании с неопределенностью распределения между ними ответственности), в частности, при регламентации финансирования социальных обязательств. Допуская противоречивое истолкование и произвольное применение соответствующих норм, подобные дефекты ослабляют нормативную упорядоченность значимых с точки зрения поддержания конституционной законности общественных отношений и их отдельных компонентов. Неопределенность содержания правовой нормы, допуская возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, может приводить к произволу, а значит, к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Под несогласованностью регулирования понимаются иные вызванные недостаточной юридико-технической проработкой дефекты нормотворчества, не относящиеся к первым двум группам и порождающие противоречия между нормами одной отрасли (внутренняя несогласованность) либо между нормами, принадлежащими к разным отраслям (внешняя несогласованность). Одним из наиболее частых примеров несогласованности регулирования является закрепление в законодательстве произвольных критериев дифференциации, влекущих необоснованные различия в правовом статусе принадлежащих к одной и той же категории субъектов и сообщающих нормативному регулированию признаки дискриминационности. Использование сугубо формальных критериев дифференциации, приобретающих в правоприменительной практике характер препятствия в реализации прав граждан, создает необоснованные различия между лицами, фактически относящимися к одной категории (например, при оказании мер социальной поддержки). В других случаях к несогласованности нормативного регулирования ведет необоснованная либо, напротив, недостаточная дифференциация мер юридической ответственности. В частности, повышение размеров административных наказаний осуществляется без развития способов, позволяющих индивидуализировать наказание: введения правил о назначении наказания ниже низшего предела санкции соответствующей охранительной нормы, введения квалифицированных составов правонарушений и т.п. В целом несогласованность законоположений внутри одного и того же нормативного акта, конфликт между нормами, принадлежащими к различным отраслям права, противоречия между общими и специальными нормами открывают простор для неоднозначного толкования и, следовательно, произвольного применения правовых норм.

При этом некоторые из выявленных Конституционным Судом и представленных во всех трех названных группах нормотворческих дефектов не только содержатся в подвергшемся проверке законоположении, но и воспроизводятся в иных актах. Например, установление более строгого наказания за менее серьезное правонарушение; отсутствие возможности применения к юридическим лицам административных взысканий ниже низшего предела, что не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства; введение правоограничительных мер без установления срока их действия (бессрочно) и, соответственно, без дифференциации срока их действия. Будучи установлены Конституционным Судом в конкретном законе, эти дефекты носят множественный, структурный характер. В связи с этим выполнение соответствующих решений Конституционного Суда предполагает санацию нормативного регулирования в целом, т.е. надлежащее исправление всех законодательных и подзаконных актов, где подобные дефекты имеют место.

Указание на структурные дефекты в ряде случаев текстуально присутствует в решениях Конституционного Суда, будучи в том числе включено в их мотивировочную часть.

Так, например, в Постановлении от 17 января 2013 года N 1-П было отмечено, что меры юридической ответственности преследуют цели стимулирования правомерного поведения - предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами. Меры юридической ответственности, устанавливаемые в целях защиты конституционно значимых ценностей, должны определяться исходя из требования адекватности порождаемых ими последствий (в том числе для лица, в отношении которого они применяются) тому вреду, который причинен в результате деяния, с тем чтобы обеспечивались соразмерность ответственности совершенному правонарушению, а также баланс основных прав индивида и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от неправомерных посягательств. Кроме того, конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения.

Таким образом, при назначении административного наказания следует, учитывая обстоятельства конкретных дел, обеспечивать необходимую его индивидуализацию посредством реализации юрисдикционными органами своих дискреционных полномочий при определении меры административной ответственности.

Между тем законодателем были установлены для юридических лиц административные штрафы за нарушение антимонопольного законодательства, заметно превосходящие по размеру административные штрафы за административные правонарушения в иных областях правового регулирования. Уплата подобных штрафов даже в их минимально предусмотренном размере нередко превосходила возможности отдельно взятых хозяйствующих субъектов и приобретала характер чрезмерного административного взыскания.

Согласно позиции Конституционного Суда при введении в качестве меры административной ответственности значительных по размеру безальтернативных административных штрафов законодатель в силу конституционных требований соразмерности и индивидуализации юридической ответственности обязан вводить соответствующие правила назначения и исполнения административных наказаний, в том числе критерии, позволяющие надлежащим образом учитывать имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности лица. Такой учет может осуществляться различными способами, в том числе путем установления дифференциации размера штрафных санкций, более мягких альтернативных санкций за конкретные виды административных правонарушений, а также правил замены конкретных санкций более мягкими, включая назначение административного наказания ниже низшего предела.

Прежде всего, данная позиция распространяется на составы правонарушений, сконструированные как формальные, т.е. признающие наказуемыми соответствующие деяния вне зависимости от того, повлекли ли они наступление общественно опасных последствий. Тем самым законодатель должен урегулировать возможные на практике ситуации, при которых правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств может прийти к выводу о несоразмерности административного наказания даже в его минимально предусмотренном размере характеру совершенного административного правонарушения.

В Постановлении от 10 октября 2013 года N 20-П была дана оценка конституционно-правовому дисквалифицирующему препятствию для занятия выборных публичных должностей (и, следовательно, для возможности баллотироваться на соответствующих выборах), согласно которому не имеют права быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления граждане Российской Федерации, осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями (подпункт "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Конституционный Суд указал, что принцип соразмерности реализуется посредством дифференциации и индивидуализации применения к гражданину такой меры, как ограничение пассивного избирательного права, обусловленное совершением тяжкого или особо тяжкого преступления. Поэтому нелимитированное по времени ограничение федеральным законом пассивного избирательного права не может быть оправдано одним фактом судимости как его единственным обоснованием - такое ограничение не может быть необратимым и допустимо лишь как временная мера.

В других случаях признание Конституционным Судом существования структурных дефектов непосредственно вытекает из содержания вынесенных решений и выявляется в ходе предпринимаемого нормотворческим органом анализа данных актов.

Так, например, в Постановлении от 11 декабря 2014 года N 32-П был выявлен еще один структурный дефект в области законодательного регулирования юридической ответственности. Коррекции средствами конституционного правосудия подверглось очевидное расхождение между тяжестью правонарушения и мерой наказания. В качестве такового было расценено отнесение законодателем мошенничества в сфере предпринимательской деятельности к категории преступлений средней тяжести. В результате преступные действия, причинившие равный (сопоставимый) ущерб, но отличающиеся лишь по способу совершения хищения (внешнему оформлению или проявлению), направленного на завладение чужим имуществом, получали различную правовую оценку с точки зрения квалификации преступления, а следовательно, и с точки зрения тяжести содеянного. Тем самым законодатель создал неосновательные преференции лицам, признанным виновными в его совершении, и нарушающие тем самым конституционный принцип юридического равенства применительно к целому ряду институтов уголовного права.

Как указал Конституционный Суд, законодатель в целях исправления данного структурного дефекта и недопущения его впредь должен учитывать, что при дифференциации уголовной ответственности за хищение чужого имущества в зависимости от его стоимости должна приниматься во внимание общественная опасность деяния и порожденных им последствий как с точки зрения размера вреда, причиненного собственнику или иному законному владельцу имущества, который оценивается в уголовном законе исходя из того, кому причинен такой вред - физическому или юридическому лицу, так и с точки зрения размера похищенного. Иное приводило бы к нарушению конституционных принципов равенства и справедливости, снижению уровня уголовно-правовой защиты права собственности, дискриминации собственников как лиц, пострадавших от преступных посягательств, ставило бы добросовестную сторону договора и участников предпринимательской деятельности, которые несут повышенные риски, в заведомо невыгодное и неравное положение по отношению к их недобросовестным контрагентам.

Нередко нечеткость и пробельность используемых в действующем регулировании формулировок в их трактовке правоприменительной практикой ведет к необоснованной дифференциации, установлению не отвечающих конституционным требованиям различий в правах граждан в сфере социального обеспечения.

Такого рода структурный дефект был, в частности, выявлен в Постановлении Конституционного Суда от 19 мая 2014 года N 15-П. Действовавшее правовое регулирование приводило к необоснованным различиям в объеме социальных прав граждан в зависимости от того, где именно гражданин после получения военной травмы и увольнения с военной службы продолжал государственную службу перед выходом на пенсию. Такая дифференциация в сфере социальной защиты лиц, относящихся к одной и той же категории (инвалиды вследствие военной травмы, получающие пенсию по закону о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел и т.п.), была признана несовместимой с конституционным принципом равенства и не согласующейся с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина.

При этом вскрытый при рассмотрении дела заявителя дефект нормативного регулирования носит системный характер, присутствуя не только в подвергшемся проверке конкретном нормативном акте, но и во всех иных актах, где были применены подобного рода правовые механизмы и конструкции.

Вызывая множественные нарушения конституционной законности, такого рода структурные дефекты ведут к увеличению количества однотипных жалоб, поступающих в Конституционный Суд. В связи с этим выносимые по данным обращениям решения содержат указания на необходимость принятия надлежащих законодательных мер с целью устранения констатированных недостатков нормативного регулирования, носящих системный характер.

Кроме того, подобные дефекты не только создают серьезные трудности на пути соблюдения конституционных прав и свобод, но и подрывают основанную на единстве целей, принципов и категорий целостность российского законодательства как такового.

Конституционный Суд преодолевает дефекты нормотворчества специфическими способами конституционного контроля. Так, пробельность регулирования в его решениях преодолевается посредством "приращения" нормативного материала с помощью его конституционного истолкования. Неопределенность регулирования преодолевается в решениях Конституционного Суда посредством уточнения нормативного содержания проверяемого законоположения, а также выявления системных связей между ним и иными элементами нормативного массива. Несогласованность регулирования, влекущая коллизионность, т.е. внутреннюю конфликтность между несколькими нормами, принадлежащими одной отрасли права или разным отраслям и регулирующими одни и те же отношения, преодолевается в решениях Конституционного Суда посредством поиска баланса содержащихся в данных нормах конституционных ценностей, а также выявления иерархической зависимости между несогласованными между собой нормами (правовыми институтами). Кроме того, Конституционным Судом выработаны правовые позиции, определяющие способы преодоления пробельности в процессе подзаконного нормотворчества и правоприменительной деятельности (прямое применение конституционных норм; применение аналогии закона; прямое применение норм международно-правовых актов; "указное" нормотворчество). Однако окончательное устранение данных дефектов, будучи принадлежащим к прерогативам законодателя, составляет его прямую и непреложную обязанность.

В целом в современных условиях первоочередной задачей совершенствования законодательства является преодоление пробелов нормативного регулирования, исправление присутствующих в нем и вскрытых правоприменительной практикой дефектов неопределенности и несогласованности.

Анализ поступающих в Конституционный Суд жалоб показывает, что отнюдь не все требующие нормативного упорядочения отношения охватываются применяемым в соответствующей сфере регулированием. Конституционный Суд не наделен специальным полномочием оценивать конституционность законодательных пробелов. Однако проблема неурегулированности определенных общественных отношений нередко неизбежно сопутствует основному вопросу, рассматриваемому при проверке конституционности нормативного правового акта Конституционным Судом. В связи с этим Конституционный Суд исходит из понимания того обстоятельства, что пробельность закона может являться основанием проверки его конституционности, когда пробел ведет к правоприменению, угрожающему соблюдению конкретных конституционных прав. По результатам оценки влияния законодательного пробела на конституционность регулирования Конституционный Суд предписывает законодателю преодолеть соответствующим образом имеющий место пробел.

В ряде случаев признание конституционности оспариваемых положений сопряжено с исходящей от Конституционного Суда и адресованной законодателю рекомендацией по оптимизации действующего регулирования, в том числе посредством устранения его неопределенности и несогласованности, восполнения имеющих место нормативных пробелов. При этом исходя из принципиальной приверженности фундаментальному принципу разделения властей Конституционный Суд иногда считает целесообразным изложить свои позиции о рекомендуемом регулировании в мотивировочной части выносимого им решения, что должно рассматриваться в качестве ориентира для законодательной деятельности.

Отчасти нормотворческие дефекты корректируются правоприменительной, прежде всего судебной, практикой через толкование пробельных норм в процессе разрешения конкретных споров. Кроме того, судебная практика нередко способствует инициированию внесения изменений в дефектные законодательные акты. Тем не менее, и об этом свидетельствуют поступающие в Конституционный Суд обращения, ординарное судебное толкование далеко не во всех случаях способно предотвратить нарушение конституционных прав, поводом для которого явились те или иные дефекты законодательства. Конституционность правоприменения в существенной степени определяется именно качеством нормотворчества.

Тем самым поддержание высокого уровня доверия к деятельности публичной власти требует недопущения регулирования, нарушающего конституционные права по причине нормотворческих дефектов.

В этой связи принципиальную важность приобретает проведение при создании новых норм, а также при законодательном уточнении содержания действующего регулирования высокопрофессиональной правовой и специализированной экспертизы, позволяющей повысить качество принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации законов и тем самым существенно сократить нежелательные - и с точки зрения защиты конституционных прав, и с точки зрения поддержания на должном уровне авторитета парламента - ситуации, требующие вмешательства конституционного правосудия.

В целом преодоление проблемы нормотворческих дефектов, ведущих к неконституционности нормативных актов либо к неконституционному правоприменению, достижимо лишь при своевременном и полном выполнении законодателем предписаний конституционно-судебных актов об устранении конкретных недостатков нормативного регулирования; при превентивном исключении из действующего законодательства положений, аналогичных ранее признанным неконституционными, а также при условии комплексного учета в текущей законопроектной деятельности правовых позиций Конституционного Суда.