ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Н. КОКОТОВА

Проголосовав против принятия Конституционным Судом Российской Федерации Постановления от 26 апреля 2016 года N 13-П, излагаю особое мнение в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

1. Оспоренные заявителем положения пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действующей с 1 января 2016 года, закрепляют полномочия соответственно поселений и муниципальных районов в области обращения с твердыми коммунальными отходами. Так, к вопросам местного значения муниципальных районов отнесено участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению названных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов. Организация данной деятельности в целом является полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункты 7 - 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статья 6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

Закрепление за муниципальными образованиями в качестве вопроса местного значения участия в организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, в целом отнесенной к ведению государственных органов, не может толковаться как законодательное включение в их собственную компетенцию государственных полномочий.

Такое закрепление не может толковаться и как наделение муниципальных образований правом (обязанностью) с согласия государственных органов (по их требованию) осуществлять те или иные действия в данной области.

Дело в том, что конструкция "участие в организации деятельности" использована законодателем для обозначения отдельного вопроса местного значения. Вопросы же местного значения, согласно статье 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, упомянутая конструкция в системе действующего правового регулирования представляет собой законодательную рамку, выделяющую в сфере государственной ответственности сектор собственной (неделегированной) компетенции муниципальных образований.

Конечно, использование для обозначения собственных полномочий муниципальных образований, имеющих негосударственную природу, конструкции, вводящей муниципальные образования в деятельность государственных органов, не вполне удобно. Она более уместна как средство закрепления за муниципальными образованиями прав по осуществлению действий, выходящих за пределы их собственной компетенции, или как средство обозначения государственных дел, которые могут передаваться органам местного самоуправления в порядке наделения. Это "неудобство" не делает, однако, анализируемую конструкцию саму по себе неконституционной. Законодатель вправе использовать ее там, где полномочия государственных и муниципальных органов тесно переплетены, образуя то, что можно определить как общие дела государства и местного самоуправления, как сферу их совместного ведения.

Вместе с тем конструкция "участие в организации деятельности", будучи общей законодательной рамкой, требует своего содержательного наполнения, прежде всего посредством закрепления соответствующих полномочий за органами местного самоуправления, в нашем случае - в области обращения с твердыми коммунальными отходами. Без такого наполнения она не отвечает конституционному критерию определенности, создавая питательную почву для противоречивого, произвольного правоприменения. Причем, еще раз подчеркну, речь идет о необходимости наполнения нашей конструкции собственными муниципальными полномочиями, а не делегированными им государственными полномочиями, хотя предоставление последних также не исключено.

Первичное содержательное наполнение обсуждаемой конструкции конкретными полномочиями органов местного самоуправления должно производиться федеральными законами и уставами соответствующих муниципальных образований (часть 1.1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Между тем в базовом Федеральном законе "Об отходах производства и потребления" закреплены те же формулы об "участии в организации деятельности", что и в оспариваемых заявителем законоположениях, без какой-либо их существенной конкретизации. Не закрепляют развернутую систему полномочий органов местного самоуправления, позволяющую им эффективно участвовать в интересах жителей в организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, в том числе в части ликвидации несанкционированного складирования отходов, и иные федеральные законы. Это притом что согласно Европейской хартии местного самоуправления предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными (пункт 4 статьи 4).

Как следствие, после вступления в силу оспоренного регулирования имеют место как случаи отсечения муниципальных органов от полномочий, традиционно ими осуществлявшихся в области обращения с твердыми коммунальными отходами (ранее - бытовыми отходами), так и попытки заставить их делать то, что прямо к их компетенции законодателем не отнесено. С учетом этого Конституционному Суду Российской Федерации следовало бы признать оспоренные заявителем законоположения не соответствующими Конституции Российской Федерации в силу их неопределенности.

2. Конституционному Суду Российской Федерации также следовало бы высказаться о самой модели законодательного разграничения полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в которой муниципальным образованиям отведена исключительно роль второго плана. Не имея оснований для оценки такого распределения полномочий как неконституционного, Конституционный Суд Российской Федерации мог бы обратить внимание федерального законодателя на то, что изъятие основных полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами у муниципальных (читай - коммунальных) органов означает введение в данной области, по сути, чрезвычайной схемы управления. А это чревато риском нарушения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения (статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Вряд ли с регионального уровня лучше, чем с муниципального уровня, видно, как организовывать работу в данной сфере, например как оперативно выявлять и устранять те же несанкционированные свалки. Да и экономический эффект концентрации полномочий в указанной сфере на уровне субъектов Российской Федерации, продиктованной необходимостью оптимизации затрат, сомнителен. Кстати, согласно Европейской хартии местного самоуправления осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии (пункт 3 статьи 4).

Представляется, что полномочие по организации деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами должно, по общему правилу, закрепляться за муниципальными образованиями, по крайней мере за муниципальными районами и городскими округами. А задача органов государственной власти, помимо нормативного, технического регулирования, методического обеспечения, реализации необходимых разрешительных, контрольных действий, должна сводиться в основном к помощи муниципальным образованиям, в том числе в вопросе совершенствования системы работы с твердыми коммунальными отходами.

Соответственно должны распределяться и материально-финансовые ресурсы в рамках бюджетно-налогового регулирования, причем не только и не столько через механизмы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, сколько посредством прямого материально-финансового обеспечения осуществления муниципальными образованиями, их органами собственных полномочий, детально в законодательстве закрепленных.

3. Конституционный Суд Российской Федерации, проверив оспоренные законоположения, признал их не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку они - по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования - не предполагали и не предполагают возложения на органы местного самоуправления муниципальных районов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих муниципальных районов, если органы местного самоуправления таких муниципальных районов не были наделены соответствующими государственными полномочиями.

Данная позиция не лишена оснований. Но она, как представляется, не учитывает ряд значимых обстоятельств.

Во-первых, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 26 апреля 2016 года N 13-П правильно обращает внимание на то, что проверяемое регулирование не может автоматически трактоваться как предопределяющее всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере. Обязанность по очистке лесных участков от несанкционированных свалок лежит, в частности, и на их собственниках (в рассматриваемом случае - на Российской Федерации).

Однако избранный им вариант истолкования оспоренных законоположений ведет не к справедливому перераспределению ответственности между государственными, муниципальными органами, собственниками в области ликвидации несанкционированных свалок, а, по сути, вообще к снятию с муниципальных органов ответственности в данной области. Дело в том, что если органы местного самоуправления не наделены соответствующим государственным полномочием с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов, то их возможная инициативная попытка включиться в его осуществление может обернуться для них ответственностью за нецелевое использование бюджетных средств.

Во-вторых, конечно, задача оперативной санитарной очистки лесных участков лежит прежде всего на их собственниках. Но очевидно, что публичные собственники не вправе полностью закрыть доступ в леса гражданам, огородить их непролазным забором. Небезосновательно и то предположение, что несанкционированные свалки в лесах на территории муниципальных образований зачастую дело рук жителей этих муниципальных образований. Так кто должен в первую очередь общаться с жителями, проводить с ними воспитательную работу, осуществлять контрольные проверки в лесах, выявлять несанкционированные свалки и принимать меры к их оперативной ликвидации? Конечно, это органы местного самоуправления. Но вариант толкования, избранный Конституционным Судом Российской Федерации, лишает органы местного самоуправления необходимого стимула такой работой заниматься.

В-третьих, ликвидация несанкционированных свалок не может сводиться только к очистке лесных участков от мусора. Она предполагает помимо очистки транспортировку коммунальных отходов, их обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение. А это та сфера, которая законодательно, пусть и рамочным образом, закреплена и за муниципальными образованиями.

Итак, проблема не в том, что органы местного самоуправления заставляют заниматься государственным делом без наделения их государственными полномочиями, а в том, что естественная сфера ответственности именно муниципальных образований четко за ними не закреплена нормативно и не подкреплена необходимыми источниками финансирования.

Кстати, Конституционному Суду Российской Федерации следовало бы, решая вопрос о месте органов местного самоуправления в деле ликвидации несанкционированных свалок, принять во внимание и масштаб проблемы: страна, в том числе ее леса, от Калининграда до Владивостока основательно замусорена своими же гражданами. Давайте сравним по этому показателю наши леса и леса той же Финляндии. Сравнение явно не в нашу пользу. Отсюда очевидно, что данной проблемой должны заниматься сообща все уровни власти. И муниципальные образования также обязаны этой проблемой заниматься, в том числе и за счет собственных средств.

Перечисленные обстоятельства заставляют оценить позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления обязаны включаться в ликвидацию несанкционированных свалок только после наделения их соответствующим государственным полномочием с передачей необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств, как имеющую основание в конституционном тексте, но лишь в качестве паллиатива. Данная позиция способствует защите законных интересов муниципальных образований, но, к сожалению, явно не способствует решению общенациональной проблемы захламления страны ее же гражданами.

4. С учетом вышеизложенного Конституционному Суду Российской Федерации следовало бы признать оспоренные заявителем законоположения не соответствующими Конституции Российской Федерации в силу их неопределенности. Конституционный Суд Российской Федерации мог бы также обратить внимание федерального законодателя на то, что изъятие основных полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами у муниципальных органов означает введение в данной области, по сути, чрезвычайной схемы управления, чреватой риском нарушения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения (статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). Следствием таких выводов должно было стать поручение федеральному законодателю незамедлительно внести необходимые изменения в действующее законодательство.