II. Общая характеристика и основные результаты

Реализация мероприятий "дорожной карты" осуществляется по направлениям, указанным как наименования подразделов в разделе III "дорожной карты".

Фактором повышения эффективности государственного управления через оптимизацию контрольно-надзорной функции государства является переход при организации и осуществлении мероприятий по контролю к использованию риск-ориентированного подхода, который используется в большинстве развитых стран мира.

Мировой опыт использования риск-ориентированного подхода свидетельствует, что его применение позволило сократить общее количество проверок от 30 до 90 процентов, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых проверок. При этом было обеспечено сохранение или даже повышение уровня безопасности в подконтрольной сфере.

Переход от применения подхода всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному подходу планирования проверок в зависимости от уровня риска причинения вреда охраняемым законом ценностям позволяет увеличить процент охвата потенциальных нарушителей обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям, и одновременно снизить нагрузку на подконтрольные субъекты, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда таким ценностям.

Поэтапное внедрение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) осуществляется в соответствии с мероприятиями, предусмотренными подразделом I раздела III "дорожной карты". В рамках начального этапа, первой половины 2016 г., проводится работа по апробированию (пилотному внедрению) положений Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В связи с этим будут определены федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные полномочия, а также виды государственного контроля (надзора), реализуемые указанными контрольно-надзорными органами, с применением риск-ориентированного подхода, и приняты соответствующие правовые акты. С учетом опыта внедрения в 2016 году риск-ориентированного подхода предусматривается подготовить методические рекомендации и типовой план федерального органа исполнительной власти по внедрению риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) для использования на следующем этапе такого подхода с принятием соответствующих нормативных правовых актов. С учетом реализации указанных мероприятий на следующем этапе планируется подготовить предложения о расширении сфер применения риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Помимо использования риск-ориентированного подхода при планировании контрольно-надзорной деятельности такой подход необходимо расширить и на случаи принятия решений о проведении внеплановых контрольно-надзорных мероприятий, что снизит количество неэффективных и безрезультативных мероприятий контроля (надзора), проводимых во внеплановом порядке.

Результатами реализации мероприятий, предусмотренных подразделом I раздела III "дорожной карты", являются:

реализация пилотного проекта по внедрению риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора);

принятие соответствующих нормативных правовых актов в целях применения риск-ориентированного подхода при проведении внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий;

создание правовых условий и необходимого методического обеспечения для применения риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении всех видов государственного контроля (надзора) начиная с 2018 года.

Мероприятия по совершенствованию процессуальных форм осуществления контрольно-надзорной деятельности (мероприятий по контролю) предусмотрены подразделом II раздела III "дорожной карты". Необходимость реализации указанных мероприятий обусловлена потребностью в совершенствовании отдельных положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом правоприменительной практики. Статистика показывает устойчивую тенденцию к снижению общего количества проверок. В 2012 году проведено 2,9 млн. проверок, в 2013 году - 2,6 млн. проверок, в 2014 году - менее 2,4 млн. проверок. При этом ежегодно доля охвата подконтрольных субъектов, в отношении которых проводятся проверки по наиболее массовым видам контроля, в общем количестве подконтрольных субъектов не превышает 17,5 процента. При этом средняя доля охвата подконтрольных субъектов, в отношении которых проводятся проверки, в общем количестве подконтрольных субъектов составляет 2,6 процента. Таким образом, для контрольно-надзорных органов теоретически достигнуть возможного уровня проведения проверок одной трети подконтрольных субъектов в год невозможно.

Последовательное внедрение риск-ориентированного подхода требует расширения арсенала инструментов, применяемых контрольно-надзорными органами, в первую очередь осуществляемых без взаимодействия этих органов с юридическими лицами. Предусматривается принятие соответствующих нормативных правовых актов для осуществления новых видов мероприятий по контролю и инструментов контрольно-надзорной деятельности, включая мониторинговые мероприятия, контрольную закупку, проверочные листы (списки контрольных вопросов), использование которых необходимо для реализации риск-ориентированного подхода. Также планируется расширить применение единого реестра проверок.

Отдельное внимание будет уделено предложениям о совершенствовании механизмов досудебного (внесудебного) разрешения споров, возникающих в ходе и по итогам проведения мероприятий по контролю.

В целях совершенствования деятельности контрольно-надзорных органов на основе правоприменительной практики необходимо разработать методические рекомендации по повышению эффективности и результативности проверок.

Результатами реализации мероприятий, предусмотренных подразделом II раздела III "дорожной карты", являются:

принятие актов о порядке осуществления мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия контрольно-надзорных органов с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также о новых формах осуществления контрольно-надзорной деятельности, в том числе мониторинговых мероприятиях и контрольной закупке;

расширение сферы применения единого реестра проверок;

внесение изменений в положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", препятствующие его эффективной реализации на практике;

расширение перечня оснований для внесения изменений в планы проведения проверок;

утверждение Правительством Российской Федерации положений об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) по каждому виду такого контроля (надзора).

В настоящее время система оценки деятельности контрольно-надзорных органов ограничивается показателями эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, не отражающими вклад контрольно-надзорных органов в достижение социально и экономически значимых результатов.

Система оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору), должна быть направлена на снижение негативных социальных или экономических эффектов (общественно опасных последствий), возникающих в результате несоблюдения законодательства Российской Федерации объектами контроля и надзора, а также на достижение оптимального распределения трудовых, материальных и финансовых ресурсов государства и минимизацию неоправданного вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов.

Мероприятия по разработке и внедрению системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору), предусмотрены подразделом III раздела III "дорожной карты". В целях создания такой системы главным приоритетом контрольно-надзорных органов является повышение уровня безопасности в соответствующих сферах в соответствии с показателями достижения общественно значимого результата. Формирование таких показателей потребует дополнительного анализа и четкого формулирования отраслевых рисков, на минимизацию которых направлено принятие государством и органами местного самоуправления обязательных требований и введение соответствующих видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. При этом соответствие показателей таким рискам должно быть одним из критериев актуализации обязательных требований, предусмотренных подразделом IV раздела III "дорожной карты". Дополнительные показатели результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору), обеспечат пропорциональность между принимаемыми органом контроля (надзора) административными мерами принудительного характера и задачами развития предпринимательской инициативы и содействия повышению экономической активности в целом. В системе показателей должны отражаться не только характеристики проверок и их непосредственного результата, но и иных мер государственного контроля (надзора), в том числе носящих профилактический характер.

На первом этапе разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору), предусматривается принятие основных направлений разработки и внедрения такой системы, включающих в себя базовую модель оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору), и плана-графика реализации пилотного проекта. Основные направления и план-график утверждаются актом Правительства Российской Федерации, в связи с чем в "дорожной карте" детальные сроки проведения этих мероприятий не приводятся. В то же время возможны разработка для всех видов федерального государственного контроля (надзора) верхнеуровневых показателей результативности и их утверждение указом Президента Российской Федерации. В случае признания результатов указанных мероприятий успешными, а также в случае выработки рабочей модели декомпозиции показателей оценки по всем уровням деятельности контрольно-надзорного органа (от руководителя до конкретного инспектора) в 2017 году в "дорожную карту" при необходимости вносятся изменения, предусматривающие мероприятия по применению результатов оценки в кадровой работе, в том числе в контексте материального и нематериального стимулирования соответствующих государственных служащих.

Результатами реализации мероприятий, предусмотренных подразделом III раздела III "дорожной карты", являются:

разработка системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), а также проведение ее апробации применительно к видам государственного контроля (надзора);

подготовка предложений о корректировке показателей и методики оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности с учетом проведенной их практической апробации, а также о дальнейшем их внедрении в деятельность органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля;

закрепление показателей результативности для всех видов федерального государственного контроля (надзора);

создание правовых и методических условий для внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в органах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Предметом контрольно-надзорного мероприятия является оценка соответствия подконтрольного субъекта обязательным требованиям. Зачастую предприниматель или иной подконтрольный субъект не в состоянии обеспечить соблюдение всех обязательных требований по причине их информационной недоступности, противоречия друг другу либо в силу того, что обязательные требования устарели и не могут быть выполнены без чрезмерных экономических затрат. Во многих случаях соблюдение обязательных требований не влияет на уровень безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности.

Проведение работы по систематизации и актуализации обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, а также работы по обеспечению их доступности для хозяйствующих субъектов осуществляется в соответствии с мероприятиями, предусмотренными подразделом IV раздела III "дорожной карты", с учетом конкретных видов государственного контроля (надзора). Выявленные в ходе систематизации избыточные, устаревшие или не соответствующие достижениям науки, техники и уровню развития экономики обязательные требования подлежат устранению.

Результатами реализации мероприятий, предусмотренных подразделом IV раздела III "дорожной карты", являются:

выявление и устранение устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, соблюдение которых оценивалось при проведении мероприятий по контролю;

составление, утверждение и размещение для каждого вида государственного контроля на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, и их регулярное обновление;

размещение федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контрольно-надзорные полномочия, на официальных сайтах в сети "Интернет" правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, а также их регулярное обновление.

Комплексное реформирование сферы контрольно-надзорной деятельности невозможно без изменения систем мотивации контрольно-надзорных органов, работу которых необходимо оценивать не по числу найденных нарушений и наложенных штрафов, а по уровню безопасности общественных отношений, их защищенности в контролируемой сфере деятельности. В связи с этим одной из задач является реализация комплекса мер по налаживанию системной профилактической работы, ориентированной на соблюдение поднадзорными субъектами предъявляемых требований, а не только на наказание за нарушение таких требований.

Профилактические мероприятия, направленные на предупреждение нарушения обязательных требований, предусмотрены подразделом V раздела III "дорожной карты". В рамках указанных мероприятий предусматриваются разработка методических рекомендаций по подготовке и проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований, принятие органами контроля (надзора) и реализация соответствующих планов проведения профилактических мероприятий, а также проработка необходимости дополнительной законодательной регламентации вопросов о реализации органами контроля (надзора) профилактических мероприятий. Подготовку и реализацию таких мероприятий планируется проводить в сотрудничестве с общественными советами, созданными при органах государственного контроля (надзора), объединениями предпринимателей, представителями Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а также с объединениями по защите прав потребителей.

Повышению информированности хозяйствующих субъектов о предъявляемых к ним обязательных требованиях способствует формирование и опубликование перечней типовых нарушений обязательных требований по каждому виду государственного контроля (надзора), а в наиболее комплексных сферах государственного контроля (надзора) - по видам проверяемых предприятий (видам контролируемой деятельности). Такие типовые нарушения предусматривается классифицировать (дифференцировать) по степени риска причинения вреда вследствие нарушений обязательных требований и тяжести последствий таких нарушений, что позволит сделать более прозрачным принятие решений, связанных с применением санкций за нарушение обязательных требований. Реализация этого мероприятия станет важной предпосылкой для актуализации обязательных требований и применения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности. Составной частью профилактической деятельности контрольно-надзорного органа является обобщение практики контрольно-надзорной деятельности. Предусматривается также принятие нормативных правовых актов, предусматривающих порядок вынесения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, что позволит, с одной стороны, расширить профилактический инструментарий контрольно-надзорных органов, а с другой стороны, снизить издержки как контрольно-надзорных органов, так и подконтрольных субъектов на проведение в более сложных процессуальных формах проверок поступающей информации о нарушении обязательных требований.

Результатами реализации мероприятий, предусмотренных подразделом V раздела III "дорожной карты", являются:

подготовка и реализация по каждому виду государственного контроля (надзора) программы профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований;

подготовка предложений о принятии нормативных правовых актов, предусматривающих положения, регулирующие вопросы организации и проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований;

составление перечня типовых нарушений обязательных требований с их классификацией по тяжести последствий (размеру причиненного вреда охраняемым законом ценностям) по каждому виду государственного контроля (надзора);

проведение на регулярной основе органами государственного контроля (надзора) обобщения практики контрольно-надзорной деятельности и размещение результатов такого обобщения на официальных сайтах в сети "Интернет";

принятие нормативных правовых актов, предусматривающих возможность вынесения контрольно-надзорными органами предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Проработка концептуальных вопросов организации системы контрольно-надзорных органов и видов государственного контроля (надзора) осуществляется в соответствии с мероприятиями, предусмотренными подразделом VI раздела III "дорожной карты". В настоящее время только на федеральном уровне насчитывается более 30 федеральных контрольно-надзорных органов, а также более 10 тыс. региональных и муниципальных органов контроля. На федеральном уровне действует более 96 тыс. инспекторов. Во многих случаях их деятельность дублирует друг друга, а многие важные функции, наоборот, ресурсно не обеспечены и выполняются неэффективно. В рамках реализации мероприятий, предусмотренных указанным подразделом, планируется выработать предложения о структуре (матрице) функций и полномочий контрольно-надзорных органов на федеральном, региональном и муниципальном уровне, формировании типовой модели организации контрольно-надзорной деятельности на региональном и муниципальном уровнях, составить сводный перечень видов государственного контроля (надзора) и видов муниципального контроля, а также разработать порядок изменения указанного перечня и совершенствования нормативного правового регулирования каждого вида государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

По результатам мероприятий, предусмотренных подразделом VI раздела III "дорожной карты", планируется принятие акта о сводном перечне осуществляемых в Российской Федерации видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Развитию кадрового потенциала контрольно-надзорных органов, направленному на создание компетенций по подготовке соответствующей методологической базы и ее последующему применению, способствует успешное комплексное реформирование сферы контрольно-надзорной деятельности.

Внедрение новых методов и форм контрольно-надзорной деятельности, а также переход на использование риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении контрольно-надзорной деятельности требуют соответствующей подготовки кадров контрольно-надзорных органов.

Мероприятия по обеспечению научно-методического сопровождения контрольно-надзорной деятельности и подготовке кадров для контрольно-надзорных органов предусмотрены подразделом VII раздела III "дорожной карты". В рамках этих мероприятий планируются совершенствование системы подготовки кадров в интересах контрольно-надзорных органов, организация научных исследований в целях определения рисков, обеспечение внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности, а также организация дополнительного профессионального образования для сотрудников контрольно-надзорных органов.

Результатами реализации мероприятий, предусмотренных подразделом VII раздела III "дорожной карты", являются:

разработка квалификационных требований к работникам органов государственного и муниципального контроля (надзора);

организация дополнительного профессионального образования для руководителей федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), их территориальных подразделений и инспекторского состава указанных органов в части использования при организации и проведении контрольно-надзорных мероприятий риск-ориентированного подхода, в том числе по обучению методикам анализа риска и формирования количественных и качественных характеристик и показателей отнесения объектов государственного и муниципального контроля (надзора) к той или иной категории риска.

Повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности и переход на новые принципы ее организации невозможен без всестороннего изучения вопроса о построении комплексного информационно-коммуникационного обеспечения контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Так, организация эффективной системы оценки рисков и управления ими предусматривает проведение анализа большого объема данных, в частности, о характеристиках подконтрольных субъектов и результатах их предыдущих проверок, что принципиально невозможно без внедрения современных информационно-коммуникационных технологий.

В связи с этим мероприятия, связанные с развитием федеральных государственных информационных систем, в частности федеральной государственной информационной системы "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)", единого реестра проверок, федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", государственной автоматизированной информационной системы "Управление", ведомственных государственных информационных систем контрольно-надзорных органов, используемых для информационно-аналитического обеспечения контрольно-надзорной деятельности, а также для обеспечения межведомственного взаимодействия при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, предусмотрены подразделом VIII раздела III "дорожной карты".

По результатам реализации мероприятий, предусмотренных подразделом VIII раздела III "дорожной карты", планируется обеспечить на основе общих стандартов и методических подходов необходимый уровень информационного взаимодействия органов государственного контроля (надзора) и используемых ими информационных систем при планировании и осуществлении мероприятий государственного контроля (надзора), автоматизировать постоянные и однообразные процессы, осуществляемые инспекторским составом, повысить обоснованность принимаемых ими в рамках риск-ориентированного подхода решений, автоматизировать сбор и анализ сводной информации об осуществлении контрольных (надзорных) мероприятий, а также повысить доступность указанной информации для хозяйствующих субъектов и граждан.

В целях обеспечения комплексного подхода к реформированию системы контрольно-надзорной деятельности необходимо осуществить мероприятия по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности, предусмотренные поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также принять меры по контролю за их реализацией в установленном порядке в соответствии с подразделом IX раздела III "дорожной карты".