3. Характеристика ведомственных целевых программ и основных мероприятий подпрограммы

Ведомственные целевые программы в рамках подпрограммы не реализуются.

В рамках подпрограммы 1 реализуется 2 основных мероприятия:

1.1. Разработка долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации.

Долгосрочное бюджетное планирование направлено на усиление роли бюджета в развитии экономики, обеспечение устойчивого экономического роста, определение приоритетов в бюджетной политике, выявление проблем и рисков в бюджетной системе и разработку мероприятий по их устранению в долгосрочной перспективе.

Одна из основных целей долгосрочного бюджетного планирования - повышение долгосрочной эффективности бюджетных расходов, в том числе путем реформирования отдельных секторов бюджетной сферы, включая изменение используемых в них механизмов финансирования и принципов предоставления услуг.

Долгосрочное бюджетное планирование позволяет:

проанализировать вызовы и возможности, которые могут возникнуть в перспективном периоде;

оценить влияние ожидаемых изменений в экономике и демографической ситуации на состояние государственных финансов; определить объемы ресурсов, требующихся для реализации приоритетных задач экономического развития;

своевременно выявить необходимость реформирования бюджетной сферы с целью обеспечения долгосрочной сбалансированности государственных доходов и расходов.

Расширение сроков бюджетного планирования также позволит повысить качество планирования для бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Необходимость долгосрочного планирования диктуется усилением роли бюджета как инструмента государственной политики в целях достижения устойчивых темпов экономического роста и повышения уровня жизни российских граждан. Она возрастает в связи с наличием неблагоприятных тенденций социально-экономического развития: старение населения, высокая степень зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора и внешней конъюнктуры.

Долгосрочная бюджетная стратегия представляет собой документ, включающий долгосрочный (на срок более 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочном периоде.

Основной ее целью является определение финансовых возможностей, условий и предпосылок для достижения ключевых целей и результатов государственной политики, сформулированных в долгосрочной стратегии социально-экономического развития, других стратегических документах, решениях Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, при обеспечении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и повышении эффективности бюджетных расходов.

Необходимыми условиями для достижения цели долгосрочной бюджетной стратегии является соблюдение при ее разработке и ведении следующих принципов (требований):

определение Правительством Российской Федерации базового варианта долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, принятого для целей бюджетного планирования и прогнозирования (при наличии других вариантов), с учетом необходимости минимизации рисков для долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы;

принятие в качестве целевого индикатора отсутствие дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

последовательное снижение ненефтегазового дефицита федерального бюджета, аккумулирование конъюнктурно обусловленных доходов в суверенных фондах;

сохранение объема государственного долга Российской Федерации, а также государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований на безопасном уровне;

полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, регулятивных инструментов и структурных реформ, которые могут быть использованы для достижения целей и результатов государственной политики в соответствующих сферах (отраслях);

формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их оптимизации;

принятие новых расходных обязательств на основе сравнительной оценки их эффективности и с учетом сроков и механизмов их реализации в пределах имеющихся ресурсов;

обеспечение достаточной гибкости объема и структуры бюджетных расходов, в том числе наличие нераспределенных ресурсов и критериев для их перераспределения в соответствии с новыми задачами, либо сокращения при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;

прогнозирование, анализ и оценка рисков для бюджетной системы Российской Федерации, подготовка и реализация мер по их минимизации.

Долгосрочная бюджетная стратегия будет разработана в начале 2013 года в качестве аналитического документа.

Долгосрочная бюджетная стратегия должна содержать:

основные параметры бюджетной системы Российской Федерации (с выделением федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов), уровня государственного и муниципального долга;

основные положения бюджетной, долговой и налоговой политики Российской Федерации в долгосрочном периоде;

предельные объемы ("потолки") расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации (на срок до 12 лет);

условия и параметры, характеризующие риски для бюджетной системы, формирование и обоснование мер по их предотвращению (минимизации).

С 2014 года планируется включить долгосрочную бюджетную стратегию в состав документов бюджетного планирования с определением в Бюджетном кодексе ее основного содержания и включения в состав документов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета, а также установления полномочий Правительства Российской Федерации по определению порядка ее разработки и ведения.

При разработке указанного порядка, в частности, будет предусмотрено:

утверждение долгосрочной бюджетной стратегии правовым актом Правительства Российской Федерации;

определение долгосрочной бюджетной стратегией основных параметров (с указанием минимального их перечня) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на срок до 18 лет и предельных расходов федерального бюджета ("потолков") на реализацию государственных программ Российской Федерации на срок 12 лет;

ежегодная корректировка долгосрочной бюджетной стратегии (без изменения ее временных горизонтов) при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

продление каждые 3 года горизонта "потолков" расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации на 3 года (с переутверждением каждые 6 лет государственных программ Российской Федерации на новый 12-летний срок);

утверждение новой долгосрочной бюджетной стратегии каждые 6 лет с продлением горизонта определения основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 6 лет.

Для каждой государственной программы Российской Федерации в рамках долгосрочной бюджетной стратегии должны быть определены предельные объемы ("потолки") расходов по каждой государственной программе Российской Федерации на весь срок ее реализации, обеспечивающие предсказуемость финансовых ресурсов, а также иные источники финансового обеспечения.

"Потолки" расходов позволяют определить среднесрочные приоритеты в распределении бюджетных расходов, сформировать полноценные, финансово обеспеченные государственные программы Российской Федерации, создать стимулы для ответственных исполнителей по выявлению и использованию резервов для перераспределения расходов (с внесением при необходимости предложений по изменению нормативных правовых актов) и, следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств.

Для того чтобы "потолки" расходов обеспечивали решение этих задач, необходимо обеспечить соблюдение следующих условий:

1) "потолки" расходов должны утверждаться Правительством Российской Федерации (в составе долгосрочной бюджетной стратегии или иным актом, решением) одновременно по всем государственным программам Российской Федерации в пределах прогнозируемого общего объема расходов федерального бюджета;

2) "потолки" расходов должны быть достаточны для исполнения действующих расходных обязательств Российской Федерации (в том числе с учетом обязательств условно-постоянного характера с высокой вероятностью их возникновения в последующих бюджетных циклах);

3) цели и результаты государственной программы Российской Федерации, значения характеризующих их достижение индикаторов должны соответствовать установленным "потолкам" расходов с возможным установлением дополнительных (более высоких) результатов и индикаторов в случае увеличения объемов финансового обеспечения данной программы;

4) решения Правительства Российской Федерации по увеличению "потолков" расходов на принимаемые расходные обязательства должны приниматься одновременно по всем государственным программам (в пределах общего объема расходов федерального бюджета), в том числе с возможным установлением требований к ответственным исполнителям государственных программ Российской Федерации по изысканию части необходимых средств внутри ранее установленного "потолка" расходов по соответствующей программе.

Переход к "программным" бюджетам предъявляет более жесткие требования к организации бюджетного планирования, включая детализацию и соблюдение уже предусмотренных бюджетным законодательством принципов и процедур.

В 2013 - 2015 годах правовое и методическое регулирование установления и использования "потолков" расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации целесообразно осуществлять в рамках порядка составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также при регулировании разработки и реализации государственных программ Российской Федерации.

Прежде всего, с учетом сложившейся практики, предлагается установить требования по определению целевых индикаторов и "потолков" расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации в 2-х вариантах - "базовом" и "дополнительном".

"Базовый" вариант в части "потолков" расходов должен соответствовать:

на очередной финансовый год и плановый период - бюджетным ассигнованиям на соответствующую "бюджетную трехлетку";

за пределами "бюджетной трехлетки" - основным характеристикам федерального бюджета на период до 2020 года согласно долгосрочной бюджетной стратегии (либо иному прогнозу бюджетных параметров).

В части целевых индикаторов "базовый" вариант государственной программы Российской Федерации должен обеспечивать достижение ключевых (приоритетных) целей и результатов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, в том числе и прежде всего утвержденных указами Президента Российской Федерации.

По решению Правительства Российской Федерации "дополнительный" вариант в части "потолков" расходов может предусматривать дополнительное обеспечение мероприятий, не влекущих формирование "длящихся" расходных обязательств.

Окончательное включение данных мероприятий в параметры финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации будет определяться при составлении и утверждении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период исходя из возможностей и ограничений федерального бюджета.

При этом "дополнительный" вариант государственной программы Российской Федерации должен обеспечивать более высокие, чем в "базовом" варианте, значения показателей и качественные характеристики достижения целей и результатов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.

Такой подход к определению и применению "потолков" расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации создает все необходимые предпосылки для достижения планируемых целей и результатов государственной политики при сочетании последовательности применения и гибкости (адаптивности) ее инструментов и мероприятий, кардинальном повышении эффективности бюджетных расходов (прежде всего, за счет расширения возможностей для перераспределения ресурсов в пределах долгосрочных "потолков" расходов, а также распределения расходов на вновь принимаемые обязательства с учетом эффективности реализации государственных программ Российской Федерации, приоритетности и степени готовности "дополнительных" мероприятий и проектов), безусловном исполнении действующих расходных обязательств с возможностью их оптимизации и сохранении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

1.2. Мониторинг эффективности применения бюджетных правил.

Решением вышеописанных проблем бюджетной устойчивости станет переход к программному бюджету, повышающий долгосрочную эффективность управления государственными финансами и введение новых бюджетных правил, основанных на модели постоянного дохода от нефти.

Правила основываются на гипотезе долгосрочного уровня цен на нефть или "базовой цены на нефть". Расчетные доходы при базовой цене на нефть определяются как прогнозируемые доходы федерального бюджета плюс недостаток (если фактическая цена ниже базовой) либо минус избыток (если фактическая цена выше базовой) нефтегазовых доходов федерального бюджета. Недостаток (избыток) нефтегазовых доходов федерального бюджета определяется как разность между нефтегазовыми доходами, рассчитанными при прогнозируемой и при базовой ценах на нефть.

В случае если цена на нефть превышает базовую цену, избыток нефтегазовых доходов направляется на пополнение Резервного фонда до тех пор, пока не будет достигнута его нормативная величина.

Нормативная величина Резервного фонда установлена на уровне 7% ВВП Федеральным законом от 25 декабря 2012 г. N 268-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" (т.е. снижается по сравнению с нормативной величиной, равной 10% ВВП, установленной при создании Резервного фонда в 2008 году). Такая величина, с одной стороны, позволяет обеспечить необходимую "подушку безопасности" для федерального бюджета на трехлетний период при умеренном снижении цен на нефть (например, до уровня, предусмотренного консервативным сценарием социально-экономического развития Российской Федерации), а с другой стороны, компенсировать потери доходов бюджета в случае краткосрочного сильного падения цен на нефть. В то же время именно возможность сильного краткосрочного падения цен на нефть не позволяет снизить нормативный объем Резервного фонда ниже предлагаемого уровня.

После достижения нормативного объема Резервного фонда предусматривается сбережение не менее 1/2 от избытка нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния, а оставшиеся средства предлагается направлять на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком действия.

Кроме того, при формировании Фонда национального благосостояния (по аналогии с формированием Резервного фонда) остается возможность использования части дополнительных нефтегазовых доходов на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета по решению Правительства Российской Федерации.