По пункту 4 мотивировочной и пункту 11 резолютивной части

В запросе депутатов Государственной Думы утверждается, что Федеральный закон от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ не соответствует Конституции Российской Федерации по порядку принятия, поскольку, несмотря на его содержание, относящееся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, он, вопреки требованиям статей 109, 118 и 119 Регламента Государственной Думы, не направлялся в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации ни до, ни после его принятия в первом чтении. Следовательно, при его принятии были допущены нарушения процедуры принятия федерального закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов.

Я остановлюсь в своем особом мнении только на этом аспекте предполагаемого нарушения порядка принятия данного Федерального закона.

Конституция Российской Федерации, утверждая принципы равноправия и самоопределения народов и признавая Россию демократическим федеративным правовым государством, устанавливает, что ее федеративное устройство основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Развивая данные положения, образующие основы конституционного строя, Конституция Российской Федерации устанавливает, что принятие и изменение федеральных законов находится в ведении Российской Федерации и осуществляется в форме законодательного процесса, включающего в себя в том числе внесение в Государственную Думу соответствующего законопроекта, его обсуждение депутатами и принятие федерального закона (либо отклонение законопроекта), затем - в случае принятия федерального закона - его рассмотрение и одобрение (либо отклонение) Советом Федерации, а также подписание и обнародование (либо отклонение) Президентом Российской Федерации (статья 84, пункт "д"; статьи 104 и 105; статья 106, пункт "г"; статья 107 Конституции Российской Федерации).

Реализуя свои законодательные полномочия, все субъекты законодательного процесса обязаны соблюдать порядок принятия федеральных законов, как прямо предусмотренный Конституцией Российской Федерации, так и вытекающий из ее положений и конкретизированный в законах Российской Федерации и Регламенте Государственной Думы, соблюдение которых признано Конституцией Российской Федерации в качестве обязательного условия осуществления парламентской деятельности (статья 15, часть 2, и статья 101, часть 4), а также закреплено в Регламенте Совета Федерации.

Соблюдение федеральным законодателем установленных правил законодательной процедуры является гарантией надлежащего, основанного на требованиях Конституции Российской Федерации порядка формирования и выражения воли многонационального российского народа, который осуществляет свою законодательную власть через своих представителей в органах государственной власти.

Подлинное народовластие должно обеспечиваться в том числе структурой парламента и процедурами его деятельности. Строгое следование законодательной процедуре является надежной гарантией соответствия содержания федеральных законов реальному волеизъявлению не только самих парламентариев, но и их избирателей и тем самым в силу статей 3 (часть 2), 32 (части 1 и 2), 94 и 95 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации служит целям народовластия и участия граждан - через своих представителей - в управлении делами государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 года N 2-П и от 29 октября 2010 года N 19-П).

Нарушение субъектом(-ами) законодательного процесса процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие федерального закона, позволяет констатировать противоречие принятого при таких обстоятельствах закона Конституции Российской Федерации. При наличии данных о такого рода нарушениях может ставиться вопрос о признании Конституционным Судом Российской Федерации закона не соответствующим Конституции Российской Федерации.

При этом безусловной обязанностью субъектов законодательного процесса является соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Нарушение любого федерального закона органами государственной власти, какими бы благими целями оно не объяснялось, является прямым отступлением от принципов правового государства и верховенства закона. Вопрос же о том, является ли нарушение процедуры, установленной регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, существенным и адекватен ли федеральный закон, принятый с нарушением такой процедуры, реальному волеизъявлению этого представительного органа, а значит, соответствует ли он Конституции Российской Федерации по порядку принятия, в таких случаях может быть разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в пользу законодателя, т.е. такого рода нарушения могут рассматриваться как не имеющие конституционно-значимого характера.

В Постановлении от 23 апреля 2004 года N 8-П Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на положения статей 71 (пункт "а") и 76 Конституции Российской Федерации, пришел к выводу о том, что из них не следует необходимость обязательного направления законопроектов, относящихся к предметам совместного ведения, субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием.

Вместе с тем в Российской Федерации как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому установление процедуры, предусматривающей направление Государственной Думой законопроектов в субъекты Российской Федерации, рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание согласительных комиссий, состоящих из депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации, в случаях, когда значительное число субъектов Российской Федерации высказывается против законопроекта в целом либо в значимой его части, призвано обеспечить принятие федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов. Такого рода процедуры сами по себе не препятствуют реализации вытекающего из статей 71 (пункт "а"), 94 и 105 Конституции Российской Федерации полномочия Федерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников, тем более что природа федеративных отношений не допускает реализации федеральными органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения без соотнесения с интересами субъектов Российской Федерации и местом их органов в системе публичной власти (постановления от 9 января 1998 года N 1-П, от 11 апреля 2000 года N 6-П, от 3 февраля 2009 года N 2-П и от 15 ноября 2012 года N 26-П).

Другой не менее важной целью процедуры согласования является информирование о предполагаемых изменениях закона не только непосредственно депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, но и их избирателей, доведение смысла вносимого законопроекта до сведения широких слоев гражданского общества.

Из этого, однако, не вытекает обязанность Государственной Думы удовлетворить все требования, высказанные субъектами Российской Федерации. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов Российской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. Согласительно-уведомительные процедуры являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, и отступление от них может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия.

Требование об обязательном направлении субъектам Российской Федерации законопроектов по предметам совместного ведения прямо вытекает из сохраняющих свою силу Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации (статья II, часть 3), Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации (статья II, часть 3), Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (статья II, часть 3), положения которого согласно части 1 Раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации не подлежат применению только в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации.

Исходя из этого - поскольку разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (Конституция Российской Федерации, статья 11, часть 3) - неисполнение Государственной Думой соответствующей обязанности, по сути, означает нарушение имеющих конституционное значение правил принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.

Кроме того, обязанность направления Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (пункты 1 и 4 статьи 26.4). Нарушение такой обязанности - по смыслу взаимосвязанных положений статей 1 (часть 2), 4 (часть 2) и 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации - не допускается и в данном деле свидетельствует о нарушении Государственной Думой обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, Федеральный закон от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ не направлялся Государственной Думой субъектам Российской Федерации ни на одной из стадий законодательного процесса.

Поскольку в нем содержатся положения, относящиеся к предметам совместного ведения (Конституция Российской Федерации, статья 72, пункт "к"), это означает, что при принятии данного Федерального закона было нарушено вытекающее из Конституции Российской Федерации требование Федеративного договора, Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, кроме того, Регламента Государственной Думы о необходимости направления законопроекта субъектам Российской Федерации перед рассмотрением Государственной Думой в первом и во втором чтениях.

Тот факт, что оспариваемый Федеральный закон наряду с нормами права, относящимися к предметам совместного ведения, содержит и положения, касающиеся вопросов исключительного ведения Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, статья 7, пункт "в"), не может служить причиной для вывода о его соответствии Конституции Российской Федерации по порядку его принятия. В противном случае несоблюдение Государственной Думой обязанности направления субъектам Российской Федерации проектов федеральных законов преимущественно по предметам совместного ведения, но содержащих отдельные положения, касающиеся вопросов исключительного ведения Российской Федерации, приобретало бы систематический характер и вступило бы в противоречие с конституционными основами федеративного устройства России.

То, что принятие Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ не было оспорено законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, свидетельствует лишь о том, что по примеру федерального законодателя органы государственной власти субъектов Российской Федерации пренебрегают требованиями Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, и само по себе не дает основания предположить, что в том случае, когда представители одной партии составляют большинство, как в федеральных, так и региональных органах государственной власти, соблюдение законодательной процедуры носит сугубо формальный характер. По тем же основаниям нельзя считать убедительным довод о том, что нарушение порядка принятия данного закона не имело конституционно-значимого характера, поскольку он был одобрен Советом Федерации и вступил в силу.

Исходя из вышеизложенного следует признать Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия, в части неисполнения Государственной Думой имеющего - в системе действующего правового регулирования - конституционное значение требования о направлении субъектам Российской Федерации законопроектов по предметам совместного ведения как до, так и после первого чтения.

Признание оспариваемого Федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия в связи с нарушением Государственной Думой требования об обязательном направлении законопроектов по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации, могло бы иметь прецедентный характер и создать возможность в будущем поставить под сомнение конституционность и других принятых по предметам совместного ведения федеральных законов, содержащих нормы, относящиеся к предметам ведения Российской Федерации и к предметам совместного ведения. Такой результат не противоречил бы целям конституционного судопроизводства, каковыми являются защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, поскольку указанное требование направлять законопроект в органы государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно Конституцией Российской Федерации не предусмотрено, не исключается уточнение процедуры законодательного процесса применительно к федеральным законам, затрагивающим одновременно и предметы ведения Российской Федерации, и предметы совместного ведения, в том числе посредством внесения соответствующих изменений в федеральные законы, вышеуказанные договоры, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.