I. Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа

I. Характеристика проблемы, на решение которой

направлена Программа

Высокий уровень аварийности в государственной авиации Российской Федерации является одним из основных факторов, влияющих на готовность авиации к выполнению своих задач и составляющих угрозу обеспечения национальной безопасности государства.

С 1995 по 2009 год общие потери государственной авиации составили 395 воздушных судов, при этом погибли 906 человек. Относительный показатель (число авиационных происшествий на 100 тыс. часов налета), характеризующий уровень аварийности, в течение 30 лет находится на уровне 4 - 5 авиационных происшествий на 100 тыс. часов налета, в то время как в ведущих авиационных державах этот показатель в 2 и более раза ниже.

В среднесрочной перспективе авиационные происшествия остаются одним из существенных вызовов стабильному развитию и функционированию государственной авиации. Дальнейший рост авиационных происшествий неизбежно приведет к снижению у граждан Российской Федерации мотивации к осуществлению авиационной деятельности, в том числе к летной работе, снижению боеготовности и боеспособности государственной авиации, а также к уменьшению экспортного потенциала российской авиационной техники военного, двойного и специального назначения.

Такому положению дел способствует наличие следующих недостатков в системе безопасности полетов:

несовершенные регулирующие законодательные и нормативные акты (неполные, устаревшие, недостаточно гармонизированные между собой и нормативно-правовой базой в смежных областях);

принятие управленческих решений в условиях отсутствия полной и достоверной информации о состоянии элементов авиационной системы и особенностях их взаимодействия в процессе организации, подготовки и выполнения полетов;

потенциальный конфликт интересов при проявлении опасных факторов;

объективное снижение научно-производственного потенциала авиационной промышленности России;

несоответствие выделяемых ресурсов (материально-технических, финансовых, административных, организационных, кадровых, информационных) масштабности и сложности задач обеспечения безопасности полетов;

отсутствие эффективной государственной политики в области обеспечения безопасности полетов;

отсутствие культуры безопасности полетов, стимулов и возможности перенимать передовой практический опыт.

В настоящее время материальный ущерб, наносимый Российской Федерации авиационными происшествиями в государственной авиации, составляет более 2 млрд. рублей в год. После реализации государственной программы вооружения при сохранении существующей системы безопасности полетов такой материальный ущерб может достичь 30 млрд. рублей в год.

Авиационные происшествия, как правило, не бывают следствием какого-либо одного опасного фактора (одной причины). Обычно они происходят в результате взаимосвязи нескольких опасных факторов.

Как показывает практика, в большинстве случаев непосредственными причинами авиационного происшествия становятся действия (бездействие) авиационного персонала и (или) состояние (поведение) воздушного судна либо средств обеспечения полетов.

В современных условиях целенаправленная деятельность по выявлению, оценке и устранению опасных факторов или уклонению от них с целью предотвращения авиационных происшествий в государственной авиации может быть эффективна только в рамках единой системы безопасности полетов. В настоящее время системы безопасности полетов активно внедряются ведущими авиационными державами как эффективный инструмент снижения аварийности.

Федеральная целевая программа "Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2011 - 2015 годах" (далее - Программа) нацелена на создание единой системы безопасности полетов в государственной авиации Российской Федерации (далее - система безопасности полетов). Функционирование такой системы объективно должно основываться на полной и достоверной информации о функционировании авиационной системы и всестороннем анализе процессов, происходящих внутри нее. Такая постановка задачи определяет необходимость организации всеобъемлющего контроля за состоянием элементов авиационной системы и активного управления качеством их функционирования. От уровня информированности о функционировании элементов авиационной системы и от степени наблюдаемости параметров и показателей, которые позволяют судить о ее текущем состоянии, во многом зависят полнота проведения анализа и качество прогноза функционирования системы безопасности полетов с целью принятия решений и выбора способа управления.

Техническую основу создаваемой системы управления безопасностью полетов должна составлять отсутствующая в настоящее время система информационного обеспечения. Ее основное предназначение - реализация функций сбора информации о состоянии безопасности полетов и отклонениях в функционировании элементов авиационной системы, обработки полученных данных, их анализа и своевременного информирования соответствующих структур авиационной системы в целях принятия ими управленческих (организационно-технических, конструкторских и др.) решений, реализуемых в виде оперативных действий и организационно-технических мероприятий в авиационных организациях и предприятиях промышленности.

Одним из важнейших источников информации о качестве функционирования авиационной системы является информация, полученная в ходе расследования авиационных происшествий и инцидентов. Расследования авиационных происшествий являются вынужденными действиями по выявлению опасных факторов, которые привели к утрате воздушного судна и (или) гибели людей. Эти факторы уже существуют в авиационной системе, поэтому решение сложной задачи по их достоверному и полному установлению в ходе расследования и последующему устранению является непременным условием снижения аварийности.

Создание в период реализации Программы единого для государственной авиации центра расследования авиационных происшествий (далее - центр расследований) позволит, находясь вне конфликта интересов заинтересованных сторон (эксплуатирующих организаций, разработчиков и изготовителей авиационной техники, регламентирующих и надзорных органов), выявлять и глубоко и полно анализировать причинно-следственные связи факторов, обусловивших авиационное происшествие, а также минимизировать затраты на проведение его расследования.

При всей важности информации, получаемой в ходе расследований, кардинальное повышение уровня безопасности полетов возможно при выявлении и устранении опасных факторов еще до того, как возникнет необходимость рассматривать их в качестве причин состоявшихся авиационных происшествий. Такой подход требует изменения сложившейся системы информационного обеспечения и решения проблемы повышения оперативности, глубины и расширения базы анализа данных о функционировании авиационной системы за счет внедрения системы постоянного многоуровневого мониторинга безопасности выполнения каждого полетного задания.

Основой такой деятельности станут комплексная обработка и глубокий анализ в первую очередь полетной информации. На основе результатов анализа полетной информации должны приниматься наиболее важные решения, направленные на повышение уровня профессиональной подготовки летных экипажей, всего авиационного персонала и обеспечение надежной работы авиационной техники. Недостаточная для принятия таких решений полнота оцениваемой полетной информации (из-за ограниченных возможностей существующих средств объективного контроля) и несовершенство методов ее обработки устраняются путем внедрения современных средств регистрации полетных данных, а также широкого применения вычислительной техники, передовых методов обработки, восстановления и предоставления информации.

Перспективным направлением совершенствования контроля состояния и функционирования элементов авиационной системы является разработка и внедрение технологий, позволяющих осуществлять мониторинг и экспресс-анализ технического состояния воздушных судов и их экипажей в полете на основе передачи в реальном масштабе времени данных, зарегистрированных в процессе его выполнения.

Повышение качества сбора, обработки и анализа информации во всех элементах авиационной системы, ее обобщение и предоставление в форме, удобной для выработки вариантов управленческих решений, являются основой создания и внедрения эффективно действующих системы контроля полетных данных и системы информационно-аналитического обеспечения. Их внедрение позволит осуществлять детальный и своевременный контроль деятельности авиационного персонала и состояния авиационной техники.

Вся информация о существующих и потенциально возможных опасных факторах должна аккумулироваться в информационно-аналитическом центре, который во взаимодействии с разработчиками, изготовителями, эксплуатантами авиационной техники и научно-исследовательскими учреждениями обязан предложить руководителям авиационных структур различного уровня возможные варианты решения проблемных ситуаций. Имея оперативную информацию о каждом отклонении в полете и располагая ресурсно-обеспеченными вариантами решений по локализации опасных факторов, предоставленными информационно-аналитическим центром, руководители авиационных структур должны принимать конкретные организационно-технические решения, направленные на достижение приемлемого уровня безопасности.

Кроме того, применение технологий мониторинга в реальном масштабе времени позволит непосредственно в процессе полета проводить полный (оперативный, поисковый и интеллектуальный) анализ работоспособности систем воздушного судна, состояния экипажа и осуществлять контроль его действий. Количество одновременно контролируемых таким образом воздушных судов (самолеты (вертолеты), выполняющие ответственные (специальные) задачи, в том числе и литерные воздушные суда) может быть ограничено только штатной численностью соответствующего подразделения информационно-аналитического центра.

Следует учитывать, что выполнение задач такой сложности и достижение приемлемого уровня безопасности полетов в рамках основной деятельности органов, ответственных за развитие и функционирование государственной авиации, в настоящее время не обеспечено. Это обусловливает необходимость оснащения существующей системы безопасности полетов современными материально-техническими средствами и приведения структуры органа, осуществляющего функции в области безопасности полетов, к состоянию, обеспечивающему эффективное решение задач по снижению аварийности. Цель указанных мероприятий - на основе единого информационного пространства обеспечить удовлетворение информационных потребностей авиационных формирований и внедрение в государственной авиации системы поддержки принятия управленческих решений в области безопасности полетов на уровне современных требований (далее - система поддержки принятия решений). Создание единого информационного пространства в области безопасности полетов воздушных судов государственной авиации целесообразно осуществить на базе интегрированной мультисервисной телекоммуникационной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - телекоммуникационная система).

Таким образом, Программа предусматривает решение проблемы высокой аварийности в государственной авиации путем создания системы управления безопасностью полетов, организационную основу которой будут составлять органы управления авиационными структурами государственной авиации всех ведомств и единый для государственной авиации орган в области безопасности полетов, включающий подразделения, структурированные для выполнения в полном объеме функций информационно-аналитического центра и центра расследований.

Указанные органы и подразделения, оснащенные комплексами и средствами единой информационно-аналитической системы, автоматизированной системы контроля полетных данных (далее - автоматизированная система контроля) и объединенные телекоммуникационной системой в единое информационное пространство, обеспечат на основе постоянного многоуровневого мониторинга каждого полета полный и завершенный цикл мероприятий, направленных на снижение аварийности, начиная от выявления опасных факторов до обеспечения поддержки принятия руководителями авиационных формирований государственной авиации эффективных управленческих решений для достижения и поддержания приемлемого уровня безопасности полетов и его постоянного повышения.

Решение проблемы высокой аварийности в государственной авиации позволит обеспечить снижение рисков авиационных происшествий, чрезвычайных ситуаций и потерь человеческого, природного, экономического и оборонного потенциала, создание условий для устойчивого развития государственной авиации, а также достижение показателей безопасности полетов, соответствующих аналогичным показателям в передовых авиационных державах.

В настоящее время принимаются меры по развитию государственной авиации, предусматривающие восстановление исправности авиационной техники, ее модернизацию, оснащение новыми авиационными комплексами, увеличение норм налета летного состава, а также восстановление аэродромной сети. Эти меры являются важнейшими составляющими повышения боеготовности и боеспособности авиационных частей, но, как показывает практика, они мало влияют на состояние аварийности.

Очевидно, что с реализацией мероприятий, направленных на развитие государственной авиации, вместе с повышением интенсивности авиационной деятельности будет возрастать количество утраченных в результате авиационных происшествий воздушных судов и потерянных человеческих жизней. В этой связи реализация указанных мероприятий и программ перевооружения и модернизации государственной авиации окажется неоправданно затратной и не даст ожидаемого результата, что в конечном итоге нанесет существенный ущерб обороноспособности и государственным интересам Российской Федерации.

Снижение аварийности требует иных подходов и самостоятельных мероприятий Программы, которые должны осуществляться с опережением реализации программ развития авиации. Таким образом, с учетом реально сложившегося положения дел в области безопасности полетов и ожидаемой динамики роста ущерба, наносимого Российской Федерации, авиационные происшествия в государственной авиации представляют существенную угрозу для безопасности граждан, экономики страны и, как следствие, для социально-экономического развития Российской Федерации и ее национальной безопасности.

Программа разработана во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. N 554-р и направлена на решение приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации.

Программа востребована в целях государственного регулирования и управления в области государственной авиации и является необходимым условием успешной реализации программ перевооружения и модернизации государственной авиации, обеспечивает внедрение четких механизмов и процедур взаимодействия с авиационной промышленностью, гражданской и экспериментальной авиацией, а также способствует повышению экспортного потенциала российской авиационной техники военного, двойного и специального назначения.

Анализ решения проблем безопасности полетов в государственной авиации Российской Федерации и за рубежом показывает, что существенное снижение уровня аварийности достигается в период проведения государством широкомасштабных мероприятий, обеспеченных как ресурсами, так и организационно.

Результаты анализа динамики изменения уровня аварийности в российской военной авиации и в авиации ведущих авиационных держав позволяют сделать следующие выводы:

в периоды, когда государственное регулирование и поддержка не осуществлялись в полной мере, появлялись тенденции к повышению уровня аварийности в государственной авиации или к стабилизации его на ранее достигнутом уровне;

государственное регулирование и поддержка являются основными факторами, определяющими уровень безопасности полетов.

Реализация Программы предполагает поэтапное создание и развитие системы безопасности полетов, обеспечивающей постоянное снижение аварийности и минимизацию ущерба от авиационных происшествий до уровня, достигнутого в передовых авиационных державах.

В деятельности по предотвращению авиационных происшествий существенное значение имеют системность соответствующих мероприятий, их нормативно-правовое, материально-техническое, информационно-аналитическое и технологическое обеспечение, а также научное обеспечение изучения сложных проблем высокой аварийности (таких, например, как проблемы проявления человеческого фактора во всех элементах авиационной системы, проблемы оценки и определения уровня допустимого риска ее функционирования и др.). Реализация цели создания системы безопасности полетов, учитывающей весь круг указанных проблем, эффективно достигается только при применении программно-целевого подхода.

Таким образом, эффективное решение проблемы обеспечения безопасности полетов должно осуществляться с применением инновационных подходов путем преобразования существующей системы безопасности полетов в систему управления безопасностью полетов. Характер проблемы требует долговременной стратегии и организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации материальных, интеллектуальных и научно-производственных ресурсов, обеспечиваемых применением программно-целевого метода.

Непрограммный вариант решения проблемы высокой аварийности в государственной авиации в рамках ведомственных полномочий и функций не обеспечит комплексного решения организационных, методических, программно-технологических и технических вопросов создания единой системы управления безопасностью полетов.

Риски, связанные с решением задач непрограммным методом, определяются невозможностью обеспечения должной координации действий нескольких федеральных органов исполнительной власти и организаций Российской Федерации, в ведении которых находятся авиационные структуры государственной авиации, что приведет к неоправданному расходованию бюджетных средств. Одновременно усилятся риски разобщенности ведомственных ресурсов и подходов к методологии создания систем мониторинга, ситуационного анализа, прогнозирования состояния авиационных систем и информационно-аналитического обеспечения органов управления авиационными структурами в области безопасности полетов.

Разработка и внедрение единой системы управления безопасностью полетов без использования программно-целевого метода не позволят применить современные подходы к обеспечению приемлемых уровней безопасности, сделают невозможным выполнение задач, связанных в том числе с созданием единого (интегрированного) для всей государственной авиации информационного ресурса, модернизацией системы сбора, обработки, анализа полетных данных и выявлением опасных факторов, а также с выработкой и представлением на этой основе органам управления авиационными структурами обоснованных рекомендаций по предотвращению авиационных происшествий.

Кроме того, недостатками и издержками подхода без использования программно-целевого метода являются:

сложность определения приоритетных направлений, рациональной последовательности необходимых работ и обоснованного распределения ресурсов в процессе создания системы управления безопасностью полетов;

отсутствие эффективных механизмов контроля полноты и качества выполнения комплекса необходимых мероприятий и оперативного управления ходом их реализации;

усложнение механизма привлечения ведущих научных учреждений для организации и проведения системных исследований, а также координации этих исследований по целям, задачам, срокам и конечным результатам.

Разработка и реализация мероприятий Программы требуют оценки и ранжирования как существующих, так и будущих рисков возникновения авиационных происшествий, сравнительного анализа технико-экономической эффективности планируемых мероприятий и четкого определения промежуточных, этапных и конечных целей для разработки единой для воздушных судов государственной авиации федеральной целевой программы, поскольку внепрограммные варианты приведут к неоправданному увеличению объема финансирования и могут поставить под сомнение само решение проблемы высокой аварийности.

Следует иметь в виду, что закупки новой дорогостоящей авиационной техники, запланированные в рамках государственной программы вооружения, и ее освоение авиационными структурами увеличат ущерб от одного авиационного происшествия в 4 - 6 раз, а необходимое увеличение среднего годового налета летного состава с 20 - 30 часов до минимально обоснованных норм, составляющих 100 - 120 часов (нормы конца 1980-х годов), даже при отсутствии роста численности парка воздушных судов приведет к росту количества авиационных происшествий до 60 - 80 в год и соответствующему увеличению числа потерянных человеческих жизней. В этих условиях при сохранении существующей системы обеспечения безопасности полетов среднегодовой ущерб от авиационных происшествий возрастет и к 2015 году может составить 24 - 30 млрд. рублей в год. Существенное снижение степени указанных рисков достигается опережающим созданием системы управления безопасностью полетов в рамках программно-целевого метода, позволяющего увязать по времени необходимые мероприятия и скоординировать их с государственной программой вооружения.

Преимущество программно-целевого метода обеспечивается путем создания эффективного единого инструмента на основе системно-целевого принципа построения Программы, в соответствии с которым ее структура определяется стратегическими целями и приоритетными направлениями в области обеспечения безопасности полетов. Программа, разработанная на основе указанного принципа, нацелена на достижение планируемого приемлемого уровня безопасности полетов путем совершенствования существующей системы безопасности полетов и преобразования ее в систему управления безопасностью полетов с развитой системой мониторинга и ситуационного анализа в целях выработки управленческих решений.

При реализации Программы обеспечивается широкое участие значительного числа научно-исследовательских, производственных, испытательных, эксплуатирующих и надзорных организаций, а также координация организационных, технических и методических вопросов.

Таким образом, учитывая масштабность и комплексный характер проблемы, а также значительность возможных рисков при реализации поставленных задач непрограммными методами, целесообразно осуществлять разработку и внедрение системы управления безопасностью полетов в рамках Программы с использованием программно-целевого метода, обеспечивающего комплексную реализацию мероприятий в соответствии с задачами, ресурсами и сроками реализации Программы.

Реализация мероприятий Программы может предусматривать 2 сценария действий в зависимости от распределения объема финансирования ее мероприятий по годам.

Мероприятия I этапа Программы финансируются в объеме 1500 млн. рублей и имеют целью создание научно-методологических основ, структурных и проектно-технологических решений, обеспечивающих реализацию мероприятий II этапа, а также уточняют и фиксируют принципы функционирования создаваемой системы управления безопасностью полетов. Следовательно, мероприятия I этапа Программы должны быть обеспечены необходимым финансированием в полном объеме.

Основной объем финансирования (9500 млн. рублей) приходится на мероприятия II этапа Программы, реализация которых предусмотрена с 2012 по 2015 год. В рамках этого этапа особое значение имеют мероприятия, которые определяют сроки начала функционирования 1-й очереди единой информационно-аналитической системы, телекоммуникационной системы и пилотного проекта автоматизированной системы контроля и которые будут проведены в 2012 - 2013 годах. При этом нужно иметь в виду, что в 2014 - 2015 годах необходимо завершить создание системы управления безопасностью полетов и выполнить мероприятия, обеспечивающие в дальнейшем ее эффективную работу и развитие.

В зависимости от объема финансирования с 2012 по 2013 год реализация мероприятий Программы будет развиваться по одному из 2 возможных сценариев.

В соответствии с первым сценарием при финансировании программных мероприятий в 2012 - 2013 годах в объеме 3000 млн. рублей, в том числе в 2012 году - 1500 млн. рублей и 2013 году - 1500 млн. рублей, выполняются мероприятия, предусмотренные приложениями N 1 - 3.

При финансировании в минимально необходимом объеме 2400 млн. рублей (в 2012 году - 1100 млн. рублей и 2013 году - 1300 млн. рублей) согласно 2-му сценарию соответственно уменьшится и объем выполнения мероприятий Программы, запланированных на этот период.

Второй сценарий позволит:

выполнить строительство и реконструкцию зданий и помещений для размещения оборудования единой информационно-аналитической системы, автоматизированных систем контроля и автоматизированных рабочих мест пользователей на 7 процентов (вместо 21 процента при финансировании по 1-му сценарию);

начать внедрение пилотного проекта автоматизированной системы контроля и основных элементов единой информационно-аналитической системы с установкой автоматизированных рабочих мест пользователей (1 - 2 процента), планируемых для создания в ходе реализации Программы (вместо 11 процентов);

провести строительство и реконструкцию зданий и помещений, закупку и размещение оборудования коммуникационных узлов и транспортных сетей связи единой информационно-аналитической системы (3 процента вместо 29 процентов);

обеспечить выполнение 30 процентов работ по созданию программных средств ситуационного моделирования и анализа особых ситуаций в полете, приводящих к авиационным происшествиям (вместо завершения работ по созданию программного комплекса ситуационного моделирования и анализа особых ситуаций в полете);

внедрить не более 20 процентов запланированных по 1-му сценарию средств и систем, повышающих объем, оперативность и качество выполнения мониторинга основных элементов авиационной системы.

В случае реализации 2-го сценария помимо очевидной необходимости увеличения объема финансирования Программы с 2014 по 2015 год до 7100 млн. рублей (вместо 6500 млн. рублей по 1-му сценарию) возникают следующие риски в достижении целей Программы:

невозможность завершения мероприятий Программы в рамках установленного предельного объема финансирования (11000 млн. рублей) из-за инфляционных процессов;

увеличение в 2014 - 2015 годах необходимого объема средств и поставок оборудования до значений, которые могут превысить возможности существующих производственных мощностей предприятий промышленности.

Таким образом, при сокращении объема финансирования мероприятий Программы в 2012 - 2013 годах усиливаются риски смещения сроков окончания реализации мероприятий Программы на 2016 год. Уменьшение объема финансирования в этот период до уровня 2000 млн. рублей и ниже приведет к невозможности выполнения Программы в установленные сроки и переносу ее окончания на более поздний период (2016 - 2017 годы), вследствие чего она потеряет динамику, опережающую темпы перевооружения государственной авиации, что в конечном итоге нанесет существенный ущерб обороноспособности и национальным интересам Российской Федерации.

Следует учитывать, что реализация Программы позволит в 1,5 - 2 раза снизить относительные показатели аварийности и уменьшить количество жертв авиационных происшествий. После 2015 года такое снижение аварийности будет ежегодно предотвращать ущерб в размере 12 - 15 млрд. рублей, что превышает общую стоимость Программы.

Очевидно, что финансирование Программы в объеме, обеспечивающем 1-й сценарий реализации ее мероприятий, является предпочтительным.