Главная

Основные принципы построения эффективной СРПИ

(Доклад Генерального директора ЗАО "Консультант Плюс" Д.Б.Новикова)
Апрель 2000

ОГЛАВЛЕНИЕ:

  1. Введение
  2. Цели и задачи создания и развития системы распространения правовой информации в электронном виде (СРПИ)
    1. Основные понятия и определения.
    2. Цель и задачи создания и развития СРПИ.
    3. Задача обеспечения базового уровня доступа к правовой информации.
    4. Задача обеспечения необходимого уровня услуг с добавленной стоимостью.
  3. Участники процесса распространения правовой информации и информационные ресурсы в СРПИ
  4. Принципиальная схема распространения правовой информации в электронном виде
    1. Принцип свободного взаимодействия.
    2. Принцип обязательного раскрытия информации органами власти.
    3. Принцип обеспечения надежности функционирования системы распространения правовой информации.
    4. Принцип равенства возможностей для всех распространителей правовой информации.
  5. Основные принципы участия государства и независимых распространителей в создании и развитии эффективной СРПИ
    1. Задачи и компетенция государства.
    2. Задачи и компетенция независимых распространителей правовой информации.
  6. Важнейшие условия эффективности СРПИ и возможные подходы к их реализации
    1. Открытость и полнота правовой информации.
    2. Реальная доступность правовой информации для широкого круга граждан.
    3. Своевременность и оперативность правовой информации.
    4. Точность и аутентичность правовой информации.
    5. Ответственность распространителей за качество информации.
    6. Надежность функционирования системы в целом.
    7. Конфиденциальность определенных аспектов правовой информации.
    8. Удобство в использовании правовой информации.
  7. Предлагаемые меры по дальнейшему развитию СРПИ
  8. Заключение

ВВЕДЕНИЕ

Сегодня нет особенной необходимости убеждать кого-либо в том, что государство должно иметь четкую и ясную позицию относительно путей и методов создания и развития эффективной системы распространения правовой информации в России. Эта задача имеет особое значение, так как система распространения правовой информации является важнейшим, базовым элементом инфраструктуры и одним из ключевых условий развития России как цивилизованного правового государства.

Не будет преувеличением сказать, что в этой сфере в России за последние десять лет произошли значительные и прогрессивные изменения, которые вызывают оптимизм у любого специалиста, работающего с правовой информацией. Действительно, с одной стороны, кардинальные изменения в экономике и политике привели к тому, что возникла массовая и острая потребность в правовой информации и у специалистов, и у простых граждан. С другой стороны, потребителю были предложены достаточно эффективные и качественные средства массовой информации и соответствующие услуги. Это и традиционные печатные издания, как государственные, так и независимые, и услуги консультационных фирм, и специализированные справочные правовые компьютерные системы. Особое, опережающее развитие получили именно компьютерные технологии распространения правовой информации. Это объясняется уникальными возможностями, которые могут быть предоставлены пользователю на основе компьютерных технологий:

  • - оперативность распространения информации;
  • - возможности компактного хранения больших объемов информации;
  • - широкие возможности поиска информации.

Именно поэтому сегодня компьютерные технологии распространения правовой информации играют ключевую роль в этой сфере и являются своего рода фундаментом всей системы распространения правовой информации, а также источником информации для абсолютного большинства остальных СМИ и консультантов. В настоящем документе будут рассмотрены основные принципы построения эффективной системы распространения правовой информации с акцентом на использование компьютерных технологий, а также проводится анализ некоторых аспектов существующей системы распространения правовой информации в России.

Основные причины, которые определяют необходимость пересмотра существующей концепции правовой информатизации.

В настоящее время можно выделить две основные причины, в силу которых появляется необходимость корректировки и совершенствования государственной концепции развития системы распространения правовой информации в электронном виде.

Первая причина - в России фактически уже полностью сложилась определенная система распространения правовой информации, которая кардинально отличается от той, что описана в существующих официальных документах, и которая по многим показателям эффективности не уступает аналогам из большинства ведущих стран Европы. Но при этом необходимы определенные меры для дальнейшего развития системы распространения правовой информации, кроме того, нужна официальная фиксация той ситуации, которая реально сложилась на сегодняшний день, а также проработка ряда не решенных до конца вопросов.

Действительно, за последние десять лет были приняты некоторые официальные документы (подробный перечень приведен в Приложении 3 к настоящему документу), которые, по замыслу авторов, должны были стать основой для развития правовой информатизации в России. Но по целому ряду объективных причин, таких, как отсутствие соответствующего финансирования из бюджета, быстрое развитие возможностей компьютерной техники и некоторых других, предлагаемая в этих документах концепция не была реализована в том объеме, как предлагалось. Более того, стремительное развитие рынка правовой информации и независимых производителей справочных правовых компьютерных систем фактически определило развитие совершенно иной модели системы распространения правовой информации. Эта модель кардинально отличается от той, которая была изначально прописана в государственной концепции.

Сформулированная в официальных документах модель создавалась в начале девяностых годов, когда имел место практически полный вакуум на рынке правовых систем, а нынешние лидеры рынка только начинали свою работу и были просто неизвестны авторам первых концепций. Именно поэтому в упоминаемых документах основной акцент был сделан на развитие государственной компании, которая представлялась в потенциале как ключевое звено, решающее все вопросы предоставления правовой информации, включая оказание услуг широкому кругу потребителей. При этом независимые производители упоминались вскользь, как просто имеющие право на существование.

Сегодня в России сложилась такая ситуация, когда более 99 процентов потребителей правовой информации, включая пользователей из всех, без исключения, структур власти и управления, обслуживается независимыми, негосударственными производителями. При этом все наиболее распространенные справочные правовые системы были созданы без государственных инвестиций. Общее число пользователей справочных правовых компьютерных систем в России в настоящее время не только не уступает, но и превосходит аналогичный показатель в ведущих странах Европы, даже если учесть поправку на число жителей.

Именно поэтому появилась необходимость скорректировать существующие положения государственной политики в области правовой информатизации. Реальное развитие ситуации убедительно показывает, что сегодня нет необходимости вести речь об инвестициях в развитие государственных компаний, предоставляющих услуги на рынке распространения правовой информации. Государству необходимо лишь четко сформулировать приоритеты и задачи в этой сфере, то есть по сути играть роль заказчика, а также вырабатывать "правила игры" и необходимые стандарты взаимодействия органов власти и независимых производителей.

Вторая причина, в силу которой появляется необходимость внесения серьезных корректировок в государственную концепцию правовой информатизации, - это стремительный рост возможностей компьютерных технологий.

Действительно, за восемь лет, прошедших с момента появления первых документов, касающихся правовой информатизации, произошли революционные изменения в сфере компьютерных технологий и сфере телекоммуникаций. Реальное распространение Интернет в России и дальнейшие оптимистические прогнозы его развития ставят новые вопросы относительно задач и способов их реализации в области правовой информатизации. В частности, какая информация должна быть выставлена для бесплатного доступа граждан в Интернет, кто и за чей счет должен это реализовывать и так далее.

Также очень важно сформулировать системный подход и целостную структуру для концепции развития системы распространения правовой информации. А именно, необходимо четко сформулировать:

  • - цели создания и развития системы распространения правовой информации;
  • - важнейшие условия, обеспечивающие эффективность системы распространения правовой информации (СРПИ);
  • - четко определить роль государства и возможные методы государственного участия в развитии СРПИ;
  • - определить перечень необходимых нормативных актов, технических стандартов и иных регламентов, необходимых для эффективного функционирования СРПИ;
  • - разработать и обсудить эти документы с участием всех основных специалистов в данной сфере.

Кроме того, необходимо провести реальный и критический анализ прошлой программы правовой информатизации для того, чтобы оценить, что получилось реализовать на практике, а что нет, и по каким причинам.

Именно поэтому в настоящее время очень важно тщательно проанализировать реальную ситуацию, сложившуюся в сфере распространения правовой информации в России, и сформулировать то, что еще необходимо сделать для повышения ее эффективности. Очень важно, чтобы принимаемые решения прошли широкое общественное обсуждение.

Необходимо отметить, что широкое общественное обсуждение новой концепции правовой информатизации очень полезно для того, чтобы она стала катализатором, ускорителем дальнейшего развития системы распространения правовой информации и не явилась бы помехой для того стремительного движения в этой сфере, которое наблюдается в последние годы.

II. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЭЛЕКТРОННОМ ВИДЕ (СРПИ)

1. Основные понятия и определения

Прежде чем сформулировать цель и задачи создания и развития СРПИ, определим некоторые понятия, которые будут использоваться далее.

Во-первых, необходимо конкретизировать, о какой информации будет идти речь в данном материале.

В соответствии с целью данного исследования, правовую информацию можно определить как массив правовых актов и тесно связанных с ним справочных, нормативных и иных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности.

Правовую информацию, в зависимости от того, кто является ее автором, можно разделить на три большие группы:

  • - официальная правовая информация;
  • - информация индивидуально-правового характера;
  • - неофициальная информация.

Официальная правовая информация - это информация, исходящая от полномочных государственных органов, имеющая юридическое значение и направленная на регулирование общественных отношений.

Официальная информация, в свою очередь, подразделяется на:

  • - нормативную правовую информацию;
  • - иную правовую информацию.

Более подробно структура правовой информации разобрана в Приложении 1 к данному материалу.

В данном материале мы будем в основном рассматривать проблемы распространения официальной правовой информации, как нормативной, так и иной, так как именно для этих типов информации особенно важно четко обозначить основные принципы построения эффективной системы распространения.

Потребители правовой информации - это граждане в самом широком понимании: и специалисты компаний и организаций, профессионально работающие с правовой информацией, и обычные граждане, изредка обращающиеся к правовым актам.

Под источниками официальной правовой информации в настоящем исследовании мы будем понимать те органы власти и управления, которые принимают соответствующие официальные правовые акты.

В настоящее время существуют следующие основные каналы распространения правовой информации:

  • - печатные издания;
  • - компьютерные технологии доступа к информации;
  • - консультационные услуги.

Мы будем рассматривать в данном материале только систему распространения, основанную на компьютерных технологиях, так как:

  • - компьютерные технологии имеют ключевое значение для всего процесса распространения правовой информации в современном обществе, и именно сейчас закладывается основание для этого перспективного направления;
  • - система распространения правовой информации на бумаге, включая систему официального опубликования, имеет давние традиции, она в целом уже сложилась, хотя и имеет отдельные недостатки, решение которых является отдельной самостоятельной задачей;
  • - распространение правовой информации иными способами, включая консультационные услуги, также является предметом отдельного исследования, но очень важно учитывать, что эффективная система распространения правовой информации в электронном виде является основным источником информации для профессионалов, оказывающих такие услуги.

Однако не следует отождествлять понятие каналов распространения правовой информации с более общим понятием системы распространения правовой информации.

Для того чтобы определить предмет обсуждения, предлагается следующее определение.

Система распространения правовой информации в электронном виде (СРПИ) - это комплекс из нормативных актов и технических стандартов, определяющих порядок распространения правовой информации, а также деятельность органов власти и независимых распространителей, которые обеспечивают соответствующую подготовку, хранение и распространение правовой информации в целях максимального удовлетворения потребностей граждан.

Для того чтобы четко и ясно определить цель и задачи СРПИ, нам понадобятся два очень важных понятия:

  • - базовый формат текстов;
  • - базовый уровень сервиса при поиске в базе данных.

Эти понятия во многом определяют тот новый подход к построению СРПИ, который предлагают авторы данного материала.

Базовый формат текстов официальных правовых документов, или просто базовый формат текстов, - это такой формат представления документов в электронном виде, в котором отражается текст документа в исходном виде, без каких-либо изменений или дополнений.

Также дополнительно в рамках базового формата возможно предоставление потребителю тех вспомогательных полей, которые необходимы для обеспечения базового уровня сервиса при поиске в базе данных (определение см. ниже).

Базовый формат текстов должен обеспечивать необходимый уровень гарантий точности документов, получаемых в рамках данного формата. Сама возможность получения документов в базовом формате должна играть роль специальной технологии, обеспечивающей процедуру проверки аутентичности текстов, получаемых потребителем, а также текстов в официальных публикациях.

В настоящее время представляется наиболее перспективным использование специального графического формата представления информации, например, TIFF или PNG, в качестве основы для базового формата. (Образец распечатки текста документа в формате TIFF приведен в Приложении 5 к настоящему документу. Образец распечатки текста документа в формате ASCII приведен в Приложении 6 к настоящему документу.)

Детальное описание такого формата должно быть сформулировано в специальном техническом стандарте, который должен составлять неотъемлемую часть государственной концепции создания и развития СРПИ. Возможное название этого документа - "Технические стандарты и требования к форматам представления текстов документов и к базовым средствам поиска в компьютерных базах правовой информации".

Базовый уровень сервиса при поиске в базе данных - это такой уровень сервиса, когда потребитель имеет возможность осуществлять поиск по полям, описывающим реквизиты документа, таким, как:

  • - орган, принявший документ;
  • - дата принятия документа;
  • - номер документа;
  • - другие реквизиты: дата регистрации, дата опубликования и т.п.

Пользователь должен иметь возможность:

  • - найти интересующий его документ, если ему известны точные реквизиты;
  • - просмотреть хронологические списки названий документов;
  • - осуществить те операции поиска по полям реквизитов, которые обеспечиваются стандартными программными технологиями, имеющими широкое распространение и предназначенными для обработки информации любого типа, а не только правовой.

Базовый уровень сервиса не предусматривает возможность интеллектуального или смыслового поиска по тексту или названиям документов, с использованием ключевых слов и комбинаций слов и, кроме того, не предусматривает иные виды сервиса, которые требуют затрат на дополнительную обработку, подготовку текстов и составление специализированных алгоритмов и методик.

Специальный документ "Технические стандарты и требования к форматам представления текстов документов и к базовым средствам поиска в компьютерных базах правовой информации" должен быть составлен, исходя из следующих принципов:

  • - минимизации усилий и затрат, необходимых для применения стандартных программных технологий при реализации конкретной системы;
  • - максимальной независимости предлагаемых стандартов от конкретных программных технологий и исполнителей.

Это необходимо для того, чтобы при смене организаций, ответственных за обеспечение данного уровня сервиса, а также при смене персонала, процедура перевода имеющихся баз на новые программно-технические платформы была бы максимально упрощена.

2. Цель и задачи создания и развития СРПИ

Цель создания и развития СРПИ - максимально эффективное удовлетворение реально существующей потребности граждан в использовании правовой информации в электронном виде.

Отметим, что акцент на реально существующие потребности граждан не случаен, так как иногда проблему распространения правовой информации путают с проблемой правового просвещения граждан. Если у гражданина имеется потребность получать правовые документы, то эта возможность должна быть ему предоставлена, и это задача СРПИ. Если у гражданина такой потребности нет, то формирование элементарного уровня таких потребностей - это совершенно другая задача, решаемая другими средствами, методами и технологиями.

Необходимо очень четко и конкретно сформулировать, какие реальные возможности должен иметь любой гражданин для того, чтобы эффективно удовлетворить свои потребности в использовании правовой информации в электронном виде, так как от этого зависят дальнейшие положения всей концепции. Очень важно подчеркнуть, что постановка конкретных задач СРПИ или, что почти то же самое, описание конкретных возможностей, которые должны быть предоставлены каждому гражданину, является основанием любой концепции, направленной на практическую реализацию. Эти положения не могут быть просто скопированы из каких-либо зарубежных аналогичных документов или из предыдущих разработок в силу того, что: не могут быть совершенно одинаковыми для различных государств; не могут не корректироваться для каждого конкретного государства по истечении определенного периода времени.

Причины того, что конкретные задачи развития СРПИ не могут быть универсальными для различных стран и неизменны во времени, очевидны. Можно отметить две основные группы причин:

  • - различные уровни жизни и различная ситуация с использованием компьютерных технологий в разных странах;
  • - постоянное и достаточно быстрое изменение и развитие самих компьютерных технологий.

Для России представляется возможным и необходимым сформулировать первоочередные задачи СРПИ следующим образом.

Система распространения правовой информации должна обеспечивать каждому гражданину следующее:

  • - принципиальную возможность получать правовую информацию в электронном виде или базовый уровень доступа к правовой информации;
  • - возможность получать правовую информацию в электронном виде с необходимым для каждого гражданина уровнем сервиса, то есть возможность получать услуги с добавленной стоимостью. Отметим, что в первоочередные (на ближайшие 3-5 лет) задачи СРПИ не следует включать:
    • - задачу создания системы официального опубликования в электронном виде;
    • - задачу создания специальной системы распространения правовой информации, ориентированной на пользователей в государственных органах власти и управления.

Дело в том, что идея официального опубликования документов в электронном виде нуждается в очень серьезной дополнительной концептуальной и технической проработке. В настоящее время в России реально действует система официального опубликования на основе печатных изданий (подробное описание см. в Приложении 2 к настоящему документу), которая, безусловно, нуждается в определенной доработке и совершенствовании. Однако идея реализации системы официального опубликования в электронном виде нуждается не просто в локальных улучшениях, а в детальной разработке практически с нуля (подробнее об этом см. Приложение 4). Поэтому представляется целесообразным следующее:

  • - в новой концепции создания и развития СРПИ в первую очередь ставить задачу создания и апробации технологий и стандартов, позволяющих облегчить потребителю реализацию процедуры подтверждения достоверности получаемых текстов;
  • - только после нескольких лет реальной практической проверки этих стандартов возможно будет ввести реально работающее, практически и юридически обоснованное понятие официального текста в электронном виде (но не понятие официального опубликования, которое обеспечивает процедуру вступления документа в силу);
  • - далее, по мере того, как компьютерные технологии станут таким же стандартом для абсолютного большинства граждан, как и печатные публикации, возможно будет юридически закрепить процедуру официального опубликования в электронном виде.

Кроме того, не стоит включать в число задач СРПИ вовсе задачу создания специальной системы распространения информации в самих органах власти и управления. Это является, по сути, задачей создания эффективного внутреннего документооборота, которая кардинально отличается от задачи создания эффективной СРПИ как своей целью, так и принципами реализации. Поэтому должны быть две различные концепции (концепция СРПИ и концепция внутреннего документооборота), которые должны стыковаться на уровне технических стандартов и форматов, в рамках которых происходит обмен информацией между внутренней информационной системой органов власти и распространителями правовой информации.

Более подробный анализ причин, почему эти две вышеуказанные проблемы не следует рассматривать в рамках концепции СРПИ, приводится в Приложении 4 к настоящему документу.

При этом очень важно дать четкие определения и критерии такого уровня развития СРПИ, когда гражданин в действительности имеет возможность удовлетворить потребности в правовой информации. Если говорить о конкретной ситуации, имеющей место в России в 2000 году и с учетом прогноза на ближайшие 5-7 лет, то можно дать следующие определения.

3. Задача обеспечения базового уровня доступа к правовой информации

Принципиальная возможность получать правовую информацию в электронном виде, или базовый уровень доступа к правовой информации, могут считаться обеспеченными (реализованными), если выполняются следующие условия:

  • - любой гражданин, имеющий доступ в сеть Интернет и способный оплатить услуги Интернет, имеет бесплатную возможность получать полные тексты официальных правовых документов в базовом формате (определение этого понятия см. выше) из правовой базы данных, выставленной на условиях бесплатного доступа. При этом такая база данных должна обеспечивать минимальный базовый уровень сервиса при поиске (определение этого понятия см. выше);
  • - для каждого вида официальной правовой информации существуют, как минимум, две правовые базы, предоставляющие документы в базовом формате, которые поддерживаются независимыми друг от друга структурами, что необходимо для обеспечения возможности выбора и надежности системы распространения в целом;
  • - любой гражданин, по тем или иным причинам не имеющий доступа в сеть Интернет, должен иметь возможность получить бесплатно либо по цене, покрывающей стоимость копирования, тексты необходимых ему официальных правовых документов в базовом формате из правовой базы данных, обеспечивающей базовый уровень сервиса при поиске в базе данных, на собственный носитель информации либо копии текстов на бумаге. При этом доступ к таким базам данных должен быть организован так, чтобы в каждом субъекте Российской Федерации находилось бы не менее двух организаций (и не менее одной организации на 500 000 жителей в данном субъекте), предоставляющих неограниченному кругу граждан описанные выше услуги. В каждой из таких организаций доступ к правовой информации в базовом формате может быть реализован любым из возможных способов, таких, как:
    • а) подключение компьютера(ов) в данной организации к сети Интернет, и, соответственно, доступ обеспечивается аналогично тому, как описано выше;
    • б) установка на компьютер в данной организации полных баз с правовой информацией, которые регулярно обновляются.

4. Задача обеспечения необходимого уровня услуг с добавленной стоимостью

Возможность получать правовую информацию в электронном виде с необходимым для каждого гражданина уровнем сервиса, то есть возможность получать услуги с добавленной стоимостью, обеспечивается возможностью выбора каждым гражданином одной из услуг, представленных на рынке независимыми конкурирующими распространителями правовой информации, которые самостоятельно и свободно определяют цены на свои продукты или услуги.

Понятие сервиса в области распространения правовой информации или услуг с добавленной стоимостью включает в себя любые дополнительные возможности, которые получает потребитель по сравнению с базовым уровнем доступа к правовой информации. Это могут быть следующие возможности:

  • - смысловой и интеллектуальный поиск по тексту и названиям документов;
  • - гипертекстовые ссылки и иные инструменты, отражающие взаимосвязь между частями документов;
  • - примечания;
  • - обновленные редакции документов, не утвержденные официально;
  • - комментарии;
  • - тематический поиск, поиск по ключевым словам и иные виды поиска;
  • - специальный сервис по доставке текстов на рабочее место или место жительство гражданина;
  • - консультации по выбору документов, касающихся интересующей пользователя проблемы;
  • - и т.п.

Критерием реализации предоставления возможности гражданам получать услуги с добавленной стоимостью является именно наличие нескольких конкурирующих организаций, специализирующихся на предоставлении услуг из этой области. Очень важно подчеркнуть, что только конкуренция между поставщиками услуг может гарантировать нужный уровень сервиса и доступность цен.

При этом общая цель - обеспечить широкий круг граждан услугами с добавленной стоимостью - может быть конкретизирована для трех основных групп потребителей правовой информации.

Первая группа потребителей - граждане, способные оплачивать необходимые им услуги по получению правовой информации за свой счет.

Задача государства по обеспечению данной категории потребителей - обеспечить реальное и конкурентное предложение услуг высокого качества со стороны независимых распространителей правовой информации.

Вторая группа потребителей - граждане, не способные оплачивать необходимые им услуги по получению правовой информации за свой счет.

Задача государства по обеспечению данной категории потребителей - выработка следующих базовых положений:

  • - принципов отбора тех категорий граждан, которые должны получать дотации из бюджета для того, чтобы иметь возможность покупать на открытом рынке необходимые им услуги;
  • - принципов определения уровня и качества услуг, которые должны быть обеспечены для этой категории граждан за государственный счет;
  • - возможностей государства и источников (бюджетов определенных уровней) по финансированию этих услуг.

На основе этого должен быть сформулирован соответствующий государственный заказ и правила конкурентного отбора исполнителей.

Третья группа потребителей - сотрудники органов власти и управления, которым по роду своей деятельности необходимы специальные услуги, обеспечивающие доступ к профессиональным инструментам работы с правовой информацией, и которые, естественно, должны получать данные услуги за счет бюджета.

Задача государства по обеспечению данной категории потребителей - выработка следующих базовых положений:

  • - принципов отбора тех категорий сотрудников и государственных организаций, которые должны получать финансирование из бюджета для того, чтобы иметь возможность покупать на открытом рынке необходимые им услуги;
  • - принципов определения уровня и качества услуг, которые должны быть обеспечены для этой категории граждан за государственный счет;
  • - возможностей государства и источников (бюджетов определенных уровней) по финансированию этих услуг.

На основе этого должен быть сформулирован соответствующий государственный заказ и правила конкурентного отбора исполнителей.

III. УЧАСТНИКИ ПРОЦЕССА РАСПРОСТРАНЕНИЯ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ В СРПИ

В данном разделе будет дана некоторая идеальная картина, которая должна быть реализована. В тех точках, где реальная ситуация существенно отличается от идеальной, а также там, где имеются какие-либо содержательные проблемы, будут даны соответствующие комментарии.

Таким образом, в составе СРПИ должны функционировать следующие участники процесса распространения информации.

Государственная или общественная структура, вырабатывающая концепцию, стандарты и регламенты, необходимые для развития и эффективного функционирования СРПИ.

Реально в настоящее время такой организации не существует, ее необходимо создать с привлечением к работе основных участников СРПИ. Возможны два варианта организации такой структуры:

  • - государственная комиссия при одной из структур власти, в положении о работе которой предусмотрен совет из независимых экспертов, представителей компаний - реальных распространителей, представителей всех ветвей власти и т.п.;
  • - общественная организация с участием представителей всех ветвей власти и широкого круга экспертов, которая готовит проекты соответствующих документов.

Источники официальной правовой информации (определение дано в первом разделе), отметим только, что источники или органы власти, принимающие официальные документы, могут быть распределены на три группы:

  • - источники федерального уровня;
  • - источники регионального уровня;
  • - источники муниципального уровня.

Распространители правовой информации (далее - распространители) - это и традиционные средства массовой информации, и информационные агентства или организации иной формы, которые обладают следующими двумя признаками:

  • - распространяют правовую информацию любым из существующих способов (на бумаге, с использованием телекоммуникационных и компьютерных технологий или иным способом);
  • - их технологии распространения информации зарегистрированы как средства массовой информации (СМИ).

В настоящее время не все такие структуры зарегистрированы как СМИ, но, как будет отмечено ниже, это достаточно важное условие для того, чтобы четко сформулировать принципы взаимодействия между органами власти и распространителями. Например, в том случае, если число желающих иметь прямой контакт с источником информации превосходит возможности данного конкретного органа по предоставлению бумажных копий, то отбираться должны в первую очередь те структуры, которые попадают под приведенное выше определение.

Специализированные распространители правовой информации (далее - специализированные распространители) - это такие распространители правовой информации, которые не только распространяют оперативную информацию, но и имеют специальные компьютерные базы правовых актов, доступные неограниченному кругу потребителей в рамках стандартных услуг данной структуры.

Организации, обеспечивающие ответственное хранение эталонных фондов правовой информации, - это государственные организации и компании или независимые специализированные распространители правовой информации, отобранные на конкурсной основе для выполнения специального государственного заказа - ответственного хранения эталонных фондов правовой информации.

Эталонные фонды правовой информации в электронном виде - это компьютерные базы данных, правовая информация в которых представлена в базовом формате (определение см. выше).

Компьютерные базы правовой информации с добавленной стоимостью - это компьютерные базы правовой информации в произвольных форматах, которые содержат элементы обработки, предназначенные для предоставления клиентам определенного дополнительного сервиса, не предусмотренного "Техническими стандартами и требованиями к форматам представления текстов документов и к базовым средствам поиска в компьютерных базах правовой информации".

IV. ПРИНЦИПИАЛЬНАЯ СХЕМА РАСПРОСТРАНЕНИЯ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЭЛЕКТРОННОМ ВИДЕ

Взаимодействие между всеми участниками СРПИ должно строиться на следующих основных принципах.

1. Принцип свободного взаимодействия

Взаимодействие между всеми участниками системы распространения правовой информации должно быть максимально свободным и не обремененным никакими ограничениями на возможности взаимодействия при обоюдном желании и выгоде сторон. Это положение объясняется природой и сущностью правовой информации, которая не имеет никаких исходных ограничений на распространение.

2. Принцип обязательного раскрытия информации органами власти

Этот принцип предусматривает то, что каждый источник (орган власти и управления) обязан передавать свою информацию тем специализированным распространителям, которые:

  • - хотят получать официальную информацию и обращаются с соответствующим запросом;
  • - обязуются организовать оперативный бесплатный доступ через Интернет к полученной информации в базовом формате для неограниченного круга граждан.

Информация должна передаваться оперативно либо в виде стандартной рассылки на бумаге, либо на основе компьютерных технологий в базовом формате (графические компьютерные копии оригиналов). Отметим, что предлагаемый способ передачи информации, на бумаге или в базовом формате, что практически одно и то же, не исключает дополнительную передачу файлов в текстовом формате (в ASCII-кодах), формате Word и т.п. Это облегчит дальнейшую работу распространителей, но основным должен являться базовый формат, который простым и удобным способом позволяет самим же распространителям проверять полученные ими текстовые файлы на предмет аутентичности оригиналам.

Если число специализированных распространителей, желающих получать информацию с учетом сформулированных выше условий, превосходит некоторое число, которое определяется техническими и организационными ограничениями ведомства - источника информации, то источник информации может организовать специальный тендер для того, чтобы отобрать наиболее надежных партнеров. Остальные распространители смогут получать информацию бесплатно через Интернет в базовом формате.

Оперативность распространения информации должна быть обеспечена жесткими стандартами, определяющими тот период, в течение которого источник должен передавать подписанный документ распространителю, а также тот период, в течение которого специализированный распространитель должен выставлять полученный документ в Интернет.

Точность и достоверность передаваемой информации обеспечивается стандартами, в которых передается информация, - базовым форматом.

Порядок и детали взаимодействия между источниками и распространителями, а также примерные правила организации тендеров для отбора специализированных распространителей должны быть детализированы в специальном "Регламенте взаимодействия между органами власти и распространителями правовой информации".

3. Принцип обеспечения надежности функционирования системы распространения правовой информации

Для обеспечения надежности и стабильности функционирования СРПИ специальный государственный или общественный орган, определяющий политику в сфере распространения правовой информации, должен на конкурсной основе отобрать не менее двух организаций, которые должны обеспечивать централизованное ответственное хранение эталонных фондов правовой информации в электронном виде. Этими организациями могут быть как государственные организации и компании, так и независимые специализированные распространители.

Информационными источниками формирования таких фондов являются те базы, которые выставлены в Интернет для бесплатного доступа в рамках взаимодействия между специализированными распространителями и органами власти и управления, а также и прямое взаимодействие самих организаций, ответственных за хранение эталонных фондов, с другими распространителями и источниками правовой информации.

Точность и достоверность хранящейся информации обеспечивается прежде всего стандартами, в которых она представляется, то есть базовым форматом.

Организации, обеспечивающие ответственное хранение, обязаны также размещать всю получаемую информацию в Интернет для бесплатного доступа, но они не обязаны отвечать за оперативность распространения информации, так как не со всеми источниками они будут контактировать напрямую.

Порядок отбора, регламенты работы и принципы финансирования таких организаций должны быть четко определены в специальном "Регламенте работы организаций, обеспечивающих ответственное хранение эталонных фондов правовой информации".

4. Принцип равенства возможностей для всех распространителей правовой информации

Любая организация-распространитель правовой информации должна иметь возможность распространять правовую информацию в любом формате.

Распространение правовой информации в базовом формате на бесплатной основе для потребителей может быть реализовано любой компанией: либо в рамках выполнения государственного заказа, либо по собственной инициативе и за свой счет.

Распространение услуг с добавленной стоимостью может быть реализовано любой компанией за счет оплаты этих услуг потребителями.

V. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА И НЕЗАВИСИМЫХ РАСПРОСТРАНИТЕЛЕЙ В СОЗДАНИИ И РАЗВИТИИ ЭФФЕКТИВНОЙ СРПИ

1. Задачи и компетенция государства

Разработка конкретных мер и инструментов государственного влияния на развитие правовой информатизации очень часто сводится к планам создания некоей государственной структуры с широким кругом полномочий и задач. Невозможно отрицать необходимость наличия такой специальной структуры, так как действительно нужно разрабатывать определенные стандарты и регламенты в данной сфере. Но очень важно четко определить, что является базовыми принципами политики государства в данной сфере, иначе работа такой структуры неизбежно войдет в конфликт с реальным функционированием СРПИ. Очень важно, чтобы работа и конкретные решения такой структуры не служили бы причиной дополнительных непроизводительных издержек для распространителей правовой информации, которые в конечном счете будут оплачиваться из кармана потребителей, что противоречит основной цели СРПИ.

Поэтому представляется абсолютно необходимым, что каждое решение государства в этой области должно соответствовать следующим базовым принципам:

  1. Необходимо четко отделить роль и задачи государства по принятию важнейших положений, стандартов и регламентов, которые должны обеспечивать эффективное функционирование СРПИ, от работ по исполнению конкретного государственного заказа и тем более от деятельности по оказанию платных услуг. Функции формулировки государственного заказа и дальнейшего выполнения этого заказа не должны выполняться одной и той же структурой.
  2. Государство должно формулировать государственный заказ только на то, что в принципе не может быть выполнено независимыми рыночными структурами (рынком) за их собственный счет или за счет оплаты услуг потребителями.
  3. Государство должно всемерно стимулировать конкуренцию, исходя из принципа минимального вмешательства в работу конкурентного рынка, и делать это только там, где создается реальная угроза нарушения интересов и прав граждан.
  4. Государство в своей политике должно исходить из принципа минимизации бюджетных расходов. Для этого конкретные задачи государства всюду, где это только возможно, должны быть сформулированы в виде четкого госзаказа, выполняемого на конкурсной основе.

Важнейшей задачей государства является подготовка, организация широкого общественного обсуждения и принятие следующих ключевых положений концепции СРПИ.

1. Цель и задачи системы распространения правовой информации в электронном виде.

2. Основные методы и принципы организации системы распространения правовой информации в электронном виде.

2.1. Технические стандарты распространения информации, обеспечивающие точность и достоверность информации.

2.2. Правила взаимодействия между органами власти (источниками информации) и распространителями информации, которые должны обеспечить доступность информации в базовом формате.

3. Принципы отбора организаций, обеспечивающих ответственное хранение эталонной информации.

4. Принципы формирования государственного заказа, источников финансирования и отбора исполнителей для обеспечения органов власти и управления услугами по распространению информации с добавленной стоимостью.

Реализация этих задач должна лежать на специальной государственной структуре, которая должна заниматься разработкой политики и стандартов в области распространения правовой информации.

Также было бы очень полезно, если бы государством были бы приняты меры по совершенствованию следующих документов и положений:

  • - нормативных документов, определяющих типы официальных актов, подлежащих распространению, то есть определяющих те типы официальной правовой информации, которые должны быть открытыми;
  • - стандартов и правил юридической техники, которые необходимы при подготовке законодательных актов;
  • - стандартов организации документооборота в органах власти и управления.

Эти элементы нельзя напрямую считать составными частями СРПИ, так как эти задачи гораздо более объемны, трудны и масштабны, чем просто распространение информации, но эффективное решение существующих проблем в этих областях было бы очень полезно и для распространения правовой информации.

Эффективное решение этих проблем действительно является непростым вопросом, так как для этого необходимы широкомасштабные, кардинальные меры, как законодательные, так и организационные. Мало принять законы о необходимости соблюдения стандартов юридической техники или стандартов документооборота, нужна еще политическая воля и серьезная организационная работа для того, чтобы заставить все органы власти соблюдать эти правила. Возможности и задачи органа, ответственного за развитие СРПИ, скорее всего, ограничиваются методической подготовкой некоторой части соответствующих законопроектов.

Исходя из предложенных выше положений, государство в сфере создания и развития СРПИ должно в первую очередь сосредоточить свое внимание на:

  • - разработке и обеспечении эффективного механизма взаимодействия между органами власти и распространителями правовой информации;
  • - обеспечении принципиальной возможности получать правовую информацию в электронном виде или, другими словами, на обеспечении бесплатного базового уровня доступа к правовой информации для широкого круга граждан.

2. Задачи и компетенция независимых распространителей правовой информации

Задачей независимых распространителей правовой информации является следующее:

  • - обеспечение широкого распространения правовой информации и услуг с добавленной стоимостью, развиваемых исключительно за счет собственных средств или частных инвестиций и т.п.;
  • - выполнение на конкурсной основе государственного заказа по предоставлению бесплатного базового уровня доступа к правовой информации;
  • - участие в разработке концепции создания и развития СРПИ, а также соответствующих стандартов и регламентов.

VI. ВАЖНЕЙШИЕ УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СРПИ И ВОЗМОЖНЫЕ ПОДХОДЫ К ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

Для обеспечения потребностей каждой из вышеперечисленных групп потребителей необходимо обеспечить выполнение целого ряда конкретных условий, которые сформулированы ниже.

Эти условия в полной мере соответствуют принципам распространения правовой информации в электронном виде, которые были сформулированы в качестве рекомендаций рабочей группой Совета Европы по вопросам предоставления гражданам судебных и подобных правовых услуг посредством использования новых технологий.

(Перевод и оригинал приводятся в Приложениях 7 и 8 к настоящему документу.)

1. Открытость и полнота правовой информации

Необходимо четко в нормативных документах регламентировать принципиальную возможность и механизм раскрытия государством всей официальной правовой информации.

Оценка проблемы. В России сегодня существуют две реальные, не урегулированные окончательно проблемы:

  • - нечеткая позиция государства относительно раскрытия многочисленных ведомственных актов, т.е. официальных актов, которые, с одной стороны, не являются нормативными, но, с другой стороны, существенно влияют на реальную правовую практику;
  • - нечеткая позиция государства относительно обязательности и механизма раскрытия широкого круга судебных решений.

Необходимо готовить и принимать соответствующие законопроекты, хотя этот вопрос находится вне рамок проблемы развития СРПИ в электронном виде.

2. Реальная доступность правовой информации для широкого круга граждан

Необходимо четко определить само понятие реальной доступности и критерии реализации того, что эта доступность обеспечена, а также сформулировать государственную политику и инструменты влияния на решение этой проблемы.

Оценка проблемы. Для России первой проблемой является то, что пока в принципе не сформулировано, что следует понимать под доступностью правовой информации. А именно, проблема заключается в том, что все существующие документы затрагивают этот вопрос лишь в общем плане. Авторам не известно ни одной публикации, где бы делалась попытка четко определить, что же можно считать критерием того, что доступность правовой информации обеспечена. Другими словами, никто до сих пор даже не пытался сказать, что же можно считать гарантиями и практическим обеспечением доступности правовой информации. Например, каков должен быть общий тираж официальных изданий для того, чтобы считать доступность правовой информации обеспеченной: 100 экземпляров или 100 000 экземпляров или для этого необходимо учитывать также и неофициальные издания, публикующие тексты правовых актов. Более того, никто и никогда не оценивал реальные потребности граждан в правовой информации и уровень того, насколько эти потребности сегодня удовлетворены.

В качестве примера можно проанализировать полезный и разумный проект концепции развития публичных библиотек как точек доступа к правовой информации. Даже в этом, достаточно разработанном серьезном проекте, нет ни одного слова о том, сколько должно быть таких библиотек в сегодняшней России, чтобы считать, что проблема решена на нужном уровне. В разрабатываемом в настоящее время проекте упоминается общее количество существующих и количество компьютеризованных библиотек, которое достаточно велико. Очевидно, что было бы хорошо добиться того, чтобы все эти библиотеки были обеспечены доступом к правовым базам данных. При этом очень важно четко сказать, какое число библиотек (какой критический минимум) должно иметь такую возможность, предоставленную государством, чтобы на сегодняшний день доступ к официальной правовой информации в России был обеспечен. При определении этого количества не следует забывать, что центры распространения правовой информации - это всего лишь один из видов доступа, наряду с традиционной прессой, специализированными услугами, компьютерными системами и Интернет.

Реальные и практические оценки потребности граждан в той или иной форме доступа к правовой информации очень важны для того, чтобы общая концепция СРПИ была бы действительно работающим документом, а не набором общих деклараций. Без такого анализа невозможно оценить бюджетные затраты на создание СРПИ. Подчеркнем, что для обоснования такого рода оценок необходимы специальные исследования. Так, например, для определения реальной потребности граждан в использовании такой формы, как доступ к правовой информации через библиотеки, полезно было бы оценить реальное количество потребителей в тех библиотеках, где уже организован такой доступ, и уровень загрузки таких точек.

К сожалению, нигде и никогда не проводился сравнительный анализ положения в России с распространением правовой информации и ситуации в различных странах мира, как развитых, так и находящихся на этапе реформ, аналогичных РФ.

Положения предыдущих разделов данного материала являются, по сути, одной из первых попыток наметить подходы к такому исследованию. В данном материале пока не приводятся аккуратные аналитические данные, это будет сделано дополнительно для обоснования предлагаемой позиции, которая в настоящее время основывается на экспертной оценке ситуации с распространением правовой информации в России.

Если принять предлагаемое деление доступа правовой информации на два возможных типа доступа: базового уровня доступа на бесплатной основе и доступа к платным услугам с добавленной стоимостью, то в настоящее время для построения эффективной СРПИ необходимо четко определиться по подходам к решению следующих трех проблем.

Первая проблема, которая должна быть решена, - это выработка принципов отбора фирм, которые должны реализовывать по заданию государства бесплатный базовый уровень доступа для всех граждан.

Одна из существующих позиций по подобным вопросам заключается в том, что исполнителями должны быть только государственные структуры, отбираемые без каких-либо конкурсов. Аргументация такого подхода либо отсутствует (изначально подразумевается, что по-другому и быть не может), либо строится лишь на ничем не обоснованных заявлениях о том, что негосударственные компании не способны обеспечить нужный уровень качества работы. При этом нередко высказываются идеи, что такая государственная фирма должна быть только одна, что обосновывается необходимостью экономии бюджетных средств.

Другая позиция, представляющаяся нам более перспективной, заключается в том, что государство должно четко сформулировать требования к качеству, то есть определенные стандарты и требования к таким фирмам, другими словами, четко сформулировать госзаказ и на открытых конкурсах, проводимых периодически, отбирать исполнителей, исходя из реального качества работы.

Отметим, что за прошедшие годы сторонники первой позиции так и не предоставили общественности четкой и проработанной концепции, решающей реальные задачи построения СРПИ.

На наш взгляд, для того чтобы обеспечить надежность всей системы в целом, необходимо и принципиально важно иметь не одну, а несколько компаний, предоставляющих базовый уровень бесплатного доступа. Это подтверждает и следующее известное положение системного анализа любой сложной структуры - каждый элемент структуры, имеющийся в единственном экземпляре, является слабым звеном и потенциальным источником нестабильности работы всей структуры в целом.

Проблема экономии бюджетных средств должна решаться за счет следующих факторов:

  • - проведение открытых конкурсов;
  • - принципиальное решение о разделении базового уровня доступа, который должен быть обеспечен за государственный счет, и услуг с добавленной стоимостью, которые должны быть реализованы за счет частных инвестиций;
  • - разумный подход к выбору простого и легко реализуемого технического стандарта для базового уровня доступа.

Авторы данного материала глубоко убеждены, что разумный подход к реализации базового уровня доступа может быть обеспечен без каких-либо существенных государственных инвестиций, только на основе правильных регламентов взаимодействия органов власти и независимых распространителей правовой информации. Это будет продемонстрировано авторами в ближайшее время в дополнительных исследованиях и практических "пилотных" разработках.

Второй проблемой, обсуждаемой в настоящее время, является то, что ни в одной концепции не сформулировано четко, как государство должно влиять на уровень цен на предоставляемые независимыми производителями платные услуги по распространению правовых документов (на услуги с добавленной стоимостью).

В силу объективных исторических предпосылок у определенной группы специалистов существует иллюзия относительно возможности обеспечить снижение цен на соответствующие услуги за счет:

  • - прямого государственного вмешательства в механизмы рынка через создание специализированных государственных компаний и через прямой контроль цен на их услуги;
  • - прямых государственных дотаций или инвестиций в те или иные этапы работы с информацией в целях экономии (на самом деле мнимой) средств для дальнейшего развития услуг с добавленной стоимостью.

Но существует и другой подход к выбору государством инструментов влияния на развитие таких услуг. Это меры по поддержке конкуренции, что в первую очередь определяет необходимость отказа от какого-либо прямого государственного вмешательства в развитие услуг. Сторонники этой позиции настаивают на том, что необходимо четко и однозначно определить действительно эффективные инструменты и принципы государственной политики, такие, как поддержка и стимулирование честной и открытой конкуренции, принятие равных правил игры, отсутствие государственных льгот и преференций и т.п. Опыт многих стран убедительно показывает, что необоснованное вмешательство государства только наносит вред честной конкуренции, что в конечном счете приводит к обратному результату - монополизму и необоснованному завышению цен со стороны фирм, наделенных нерыночными преимуществами. Судя по имеющейся у авторов информации, достаточно ярким примером отрицательных последствий определенного монополизма в этой сфере является Германия. Тогда как опыт России за последние 10 лет, наоборот, убедительно показал, что отсутствие активного вмешательства государства в распространение услуг с добавленной стоимостью (в силу отсутствия бюджетных возможностей, а также в силу в целом взвешенной позиции большинства государственных служащих, способных повлиять на ситуацию в этой сфере нефинансовыми инструментами) привело к возникновению высококонкурентного рынка услуг мирового уровня.

Третья проблема и типичная тема для дискуссий - кто должен получать финансирование для обеспечения такой группы потребителей, как сотрудники органов власти и управления.

Одна из позиций, как и при решении первой, - деньги должны получать только государственные компании, производители соответствующих услуг, которые обеспечивают обслуживание клиентов по соответствующим спискам. Сторонники такой позиции нередко исключают даже возможность конкурсного выбора исполнителя госзаказа.

Вторая позиция - деньги должны получать сами органы, которые заинтересованы в получении сервиса нужного уровня, которые, в свою очередь, выбирают поставщиков на основе открытых тендеров. Форма собственности у поставщиков не должна иметь никакого значения - это могут быть и частные, и государственные компании, и компании со смешанным капиталом. При этом деньги должны доводиться до того уровня организаций-потребителей, где услуги будут реально использоваться, что дает в руки специалистов, реально получающих услуги, возможность самостоятельного выбора исполнителей на основе мини-тендеров и, соответственно, инструмент влияния на качество текущей работы поставщиков.

Нельзя не отметить, что в последние годы в России наблюдается обнадеживающая тенденция. Так, например, Судебный департамент, Центральный Банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и многие другие ведомства приняли именно вторую позицию, что привело к позитивным результатам. Головные структуры этих ведомств ежегодно проводят отбор нескольких поставщиков справочных правовых компьютерных систем, способных предоставлять услуги нужного качества, заключают рамочные соглашения, в которых определены верхние пределы уровня цен, и передают финансирование на места, где и происходит реальный выбор поставщиков, в соответствии с тем, как и по каким ценам в каждом конкретном регионе реализованы те или иные услуги.

Обсуждаемые проблемы и возможные подходы к их решению должны быть сформулированы как в общей концепции создания и развития СРПИ, так и в соответствующих регламентах и стандартах взаимодействия между органами власти и распространителями правовой информации.

3. Своевременность и оперативность правовой информации

Необходимо создать механизмы обеспечения оперативного и своевременного распространения информации.

Оценка проблемы. Оперативность распространения информации зависит от двух основных факторов:

  • - оперативность раскрытия информации источниками
  • - органами власти и управления;
  • - оперативность распространения информации распространителями.

Второй из этих факторов не играет существенной роли в сегодняшней России, так как имеет место высокая конкуренция как среди производителей компьютерных услуг, так и среди традиционных СМИ, которая реально обеспечивает оперативность распространения.

Для улучшения ситуации с оперативностью раскрытия информации необходимо выработать соответствующие регламенты и стандарты взаимодействия между органами власти и независимыми распространителями информации, которые гарантировали бы обязательства источников оперативно передавать информацию в систему распространения.

4. Точность и аутентичность правовой информации

Необходимо создать и утвердить комплекс из правовых и технических стандартов, позволяющих в удобной и понятной потребителям форме реализовывать процедуру проверки имеющихся текстов правовых актов на предмет соответствия эталонным текстам.

Оценка проблемы. Всю проблему в целом необходимо рассматривать по отдельности для двух основных вариантов распространения:

  • - предоставление информации в базовом формате на бесплатной основе;
  • - предоставление услуг с добавленной стоимостью.

Принципиально различие этих двух способов распространения информации определяет и совершенно различные подходы к тому, как должна быть обеспечена точность информации.

Точность при распространении информации в базовом формате должна быть обеспечена именно путем установления соответствующих жестких технических стандартов и требований к самому формату предоставления информации.

В настоящее время обсуждаются два подхода к обеспечению точности передаваемой информации:

  • - на основе использования текстовых форматов представления информации и технологии электронной подписи как инструментария для подтверждения точности информации;
  • - на основе использования специального графического формата представления информации, например, TIFF или PNG.

Оба этих подхода имеют право на дальнейшее исследование. Авторы настоящего материала поддерживают идею использования графических файлов и ведут работы по проработке и реализации данной концепции. Стоит отметить, что такой подход используется в настоящее время на интернет-сервере ООН.

Вторую проблему обеспечения точности информации в услугах с добавленной стоимостью можно разделить на три отдельных вопроса:

  • - как должна быть обеспечена точность информации, передаваемой из источников распространителям;
  • - как должна быть обеспечена точность информации, передаваемой распространителями потребителям;
  • - как должна быть обеспечена возможность для потребителей проверить аутентичность текстов, полученных у распространителей, официальным документам.

Позиция авторов данного материала заключается в том, что первый и третий вопросы должны быть решены за счет использования базового формата распространения правовой информации, который должен быть создан именно для того, чтобы точно и достоверно передавать официальную информацию. При этом сама возможность получения бесплатной информации в базовом формате и должна быть инструментом для проверки аутентичности любого другого текста.

Проблема обеспечения точности при передаче информации от распространителя услуг с добавленной стоимостью потребителю - это, по сути, вопрос следующего пункта: проблема обеспечения ответственности распространителя информации перед потребителем, который будет рассмотрен ниже.

Нельзя не упомянуть то, что в существующей в настоящее время российской концепции предлагается ориентироваться на использование специализированных каналов ФАПСИ в сочетании со специальными стандартами электронной подписи. Этот подход представляется не вполне реальным. Обеспечение точности правовой информации за счет ее распространения только и исключительно по каналам ФАПСИ представляется полной аналогией тому, что распространение "Российской газеты", публикующей официальную информацию, будет производиться только с помощью военизированной фельдъегерской службой доставки особо важной информации.

5. Ответственность распространителей за качество информации

Необходимо законодательно закрепить ответственность распространителя за качество предоставляемой информации.

Оценка проблемы. Обычно высказываются два подхода к обеспечению ответственности распространителей за качество информации:

  • - введение жестких стандартов на качество предоставляемых услуг и контроль государства за соответствием услуг, предоставляемых независимыми исполнителями, этим стандартам. Другими словами, это сертификация или лицензирование;
  • - фиксация ответственности в двусторонних гражданско-правовых договорах между распространителями и потребителями в соответствии с действующим законодательством.

Использование этих двух подходов имеет различные сферы применения.

Очевидно, что бесплатное распространение правовой информации в базовом формате, осуществляемое в рамках государственной задачи (госзаказа), должно подразумевать жесткий контроль государства на соответствие таких услуг требуемым стандартам.

С другой стороны, предоставление платных услуг с добавленной стоимостью также должно регламентироваться исключительно двусторонними договорами между потребителем и исполнителем. В России существующее законодательство полностью позволяет решить эту проблему, что подтверждается реальной практикой использования справочных правовых информационных компьютерных систем широким кругом специалистов.

6. Надежность функционирования системы в целом

Необходимо сформулировать научную концепцию надежности системы в целом, которая не должна зависеть от воли и эффективности одного конкретного госслужащего или даже структуры.

Оценка проблемы. В России необходима серьезная работа в этом направлении, так как определенная группа специалистов придерживается весьма спорной позиции, что надежность системы можно обеспечить созданием единственной государственной структуры, находящейся под жестким контролем. Однако, по мнению многих других специалистов, для правовой информации это абсолютно неправильно. Примеров практически полного исчезновения многих самых уважаемых и уникальных государственных организаций в России (либо очень серьезных сбоев в их работе) за последние 10-15 лет можно привести множество. Очевидно, что реальную надежность можно обеспечить только за счет такой системы, в которой не должно быть узких мест (слабых звеньев) - то есть используется разумное дублирование всех основных элементов и проводятся соответствующие мероприятия по поддержке конкуренции между этими элементами.

Обеспечение надежности системы - это как раз то, что должно быть обеспечено государством. Ключевым элементом надежности, по мнению авторов, является наличие специализированных фондов (архивов), где хранится достоверная правовая информации в электронном виде. Не вызывает никаких сомнений, что такие фонды должны быть созданы в самих источниках информации (органах власти и управления). А также должны быть созданы централизованные фонды, основная задача которых - ответственное хранение информации из многих источников. Концепция использования графических копий документов в базовом формате распространения правовой информации органично связана с необходимостью функционирования фондов ответственного хранения, где документы и должны храниться в данном формате, а доступ к таким архивам должен быть организован на бесплатной основе через Интернет.

Представляется очень важным разделить понятия самих информационных фондов и компаний, осуществляющих их поддержку и обеспечивающих к ним широкий доступ. Сами информационные фонды должны принадлежать государству и не должно быть никаких ограничений (организационных и юридических) по доступу к ним со стороны каких-либо компаний, частных или государственных. Но компании, выполняющие работу по ведению этих фондов, могут быть и государственными, и частными. Другое дело, что государство должно сформулировать четкие требования к таким компаниям и жесткие стандарты их работы, а также открытые условия выбора таких исполнителей по итогам тендеров, которые должны проводиться периодически, возможно раз в два-три года.

Отметим, что сама идея простоты и открытости базового формата, его минимальной зависимости от конкретных программных технологий и исполнителей, в сочетании с собственностью государства на документы в базовом формате, а также с наличием нескольких независимых компаний (организаций), обеспечивающих ответственное хранение информационных фондов, - это и есть достаточные гарантии надежности системы распространения правовой информации.

7. Конфиденциальность определенных аспектов правовой информации

Необходимо четко определить те аспекты правовой информации, которые должны быть строго конфиденциальными.

Оценка проблемы. Для России актуальной является проблема опубликования всех аспектов информации, касающихся судебных решений. Наиболее спорными и неопределенными являются вопросы раскрытия персональной информации, связанной с судьями, и информации о сторонах (участниках) в конкретных делах.

8. Удобство в использовании правовой информации

Необходимо обеспечить качество предлагаемых на рынке услуг.

Оценка проблемы. Для России проблемы развития сервиса и уровня программного обеспечения в данной сфере не существует. Уровень тех услуг, которые представлены сегодня на рынке, вполне соответствует, а во многом и превосходит уровень аналогичных услуг в наиболее развитых странах мира. Как уже отмечалось, единственной и реальной гарантией динамичного развития в этой сфере является честная и открытая конкуренция, которая не должна нарушаться необоснованным вмешательством государства.

В настоящее время реальной проблемой является то, что сами официальные документы готовятся без соблюдения норм элементарной юридической техники. Да и сами эти стандарты юридической техники нигде достаточно четко не сформулированы. Пример - отсутствие стандартов по подготовке новых редакций документов, изменяющих документов и т.п., что делает затрудненным восприятие правовой информации потребителем.

Отметим, что мероприятия по совершенствованию техники законодательного процесса очень важны и эффективное продвижение в этом вопросе могло бы положительно повлиять на систему распространения правовой информации, но все же это отдельная проблема.

VII. ПРЕДЛАГАЕМЫЕ МЕРЫ ПО ДАЛЬНЕЙШЕМУ РАЗВИТИЮ СРПИ

Представляется разумной следующая последовательность действий.

  1. Создать соответствующий общественный или государственный орган, ответственный за разработку и развитие методики и концепции СРПИ.
  2. Разработать новую "Концепцию развития системы распространения правовой информации".
  3. Провести широкое обсуждение и анализ данной концепции с участием экспертов в данной области, а также с участием экспертов, работающих по заказу Фонда правовых реформ.
  4. Организовать экспериментальную проверку данной концепции - реализовать несколько "пилотных" проектов.
  5. По итогам экспериментальной проверки подготовить соответствующий законопроект или Указ Президента.

VIII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, ключевыми идеями, предлагаемыми для новой концепции, являются следующие положения.

  1. Необходимо разделить два принципиально разных понятия - два типа доступа к информации в электронном виде: базовый доступ к правовой информации и услуги по предоставлению правовой информации с добавленной стоимостью.
  2. Первый тип, базовый вид доступа, должен быть бесплатным для потребителей и обеспечивать процедуру подтверждения точности текстов документов. Этот вид доступа может быть реализован любыми компаниями без ограничений, но государство обязано обеспечить такой вид доступа через Интернет для всех граждан на бесплатной основе.
  3. Второй вид доступа, услуги с добавленной стоимостью, может быть реализован любой компанией без каких-либо ограничений, но без вмешательства или участия государства, только на условиях конкуренции и только за счет частных инвестиций или оплаты реальными потребителями таких услуг.
  4. Основой базового формата должен стать графический электронный формат предоставления информации.
  5. Катализатором и гарантией эффективности процесса распространения информации в базовом формате и основным условием экономии бюджетных средств должны стать специальные правила взаимодействия между органами власти и распространителями информации, когда органы власти обязаны оперативно предоставлять информацию либо на бумаге, либо в базовом (графическом) формате, а распространители, в свою очередь, обязаны также оперативно выставить в базовом формате полученную информацию в Интернет для бесплатного доступа.
  6. Необходимо четко определить понятие официального текста документа в электронном виде. Для этого следует: сначала признать, что существующие в настоящее время положения по данной проблеме не достаточно эффективны, а дальнейшее развитие этого направления должно основываться на идеях базового формата правовых документов.

Предложенный в данном документе анализ и сформулированные идеи не претендуют на то, чтобы стать истиной в последней инстанции. Это, скорее, набросок подходов к решению проблемы построения эффективной СРПИ. Всем заинтересованным сторонам предлагается принять участие в обсуждении проблемы и высказать свои замечания и предложения.