ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Л. КОНОНОВА ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 1 ДЕКАБРЯ 2005 ГОДА N 462-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА САХАЛИНСКОЙ

ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТЕЙ

ПЕРВОЙ И ВТОРОЙ СТАТЬИ 16 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

"О РЕАБИЛИТАЦИИ ЖЕРТВ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕПРЕССИЙ"

Представляется невозможным согласиться с данным Определением Конституционного Суда Российской Федерации по следующим основаниям.

1. Следует признать справедливыми аргументы заявителя о том, что передача субъектам Российской Федерации регулирования и бюджетного обеспечения льгот жертвам политических репрессий противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституционный Суд Российской Федерации не находит здесь нарушения Конституции Российской Федерации, поскольку полагает, что обеспечение мер социальной поддержки указанной категории граждан относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов как вопрос в сфере социальной защиты и социального обеспечения (статья 72, пункт "ж" части 1, Конституции Российской Федерации). Аналогичное утверждение содержится и в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года по запросу Конституционного суда Республики Коми о проверке конституционности абзаца второго пункта 4 статьи 6, пунктов 17 и 18 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Данные утверждения, на наш взгляд - ошибочные, в значительной мере основаны на неопределенности самого понятия "льготы", что позволило законодателю формально заменить его на неравнозначное и неэквивалентное для данного случая понятие "меры социальной поддержки". Между тем Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" вовсе не предназначался для регулирования социальной защиты или социального обеспечения и не должен подменять соответствующее отраслевое законодательство.

В Постановлении от 23 мая 1995 года по делу о проверке конституционности статей 2.1 и 16 Закона РСФСР от 18 октября 1991 года "О реабилитации жертв политических репрессий" (в редакции от 3 сентября 1993 года) Конституционный Суд Российской Федерации, определяя статус реабилитированного лица и объем предусмотренных компенсаций, указал, что эти компенсации должны отвечать целям Закона, определенным в его преамбуле (реабилитация всех жертв политических репрессий, восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального и морального ущерба).

Важно подчеркнуть, во-первых, что в этом Законе речь идет именно о компенсации ущерба жертвам преступлений и злоупотребления властью, а не о мерах социальной защиты, находящейся за рамками данного вопроса. Во-вторых, не менее важны слова о пределах этой компенсации - "посильной в настоящее время". Закон создавался и принимался в условиях экономического кризиса, и законодатель исходил из экономических возможностей исполнения государством своих обязательств. Установленные им пределы денежных компенсаций за неправомерное лишение свободы или утрату имущества и тогда явно не соответствовали размеру и характеру причиненных страданий жертвам политических репрессий, а сегодня и вовсе выглядят недопустимым ограничением (см. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 1998 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.П. Горшкова). Именно поэтому законодатель в качестве субсидиарной меры, призванной дополнить недостаток материальных компенсаций, предоставил ряду наиболее уязвимых категорий реабилитированных (инвалиды, пенсионеры) так называемые льготы. В отличие от аналогичных по названию льгот в сфере отраслевого законодательства о социальной защите в отношении иных категорий граждан, которым льготы предоставлялись, как правило, за определенные заслуги в прошлом, за осуществление конкретных обязанностей или в возмещение расходов или бремени прошлой деятельности, льготы жертвам политических репрессий, что прямо вытекает из целей Закона, носят характер компенсации за невосполнимые физические и моральные страдания, пережитый и переживаемый ущерб, который невозможно возместить адекватным образом.

Компенсационный характер льгот репрессированным признается и в рассматриваемом Определении. Однако наиболее ярко он показан в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Согласно выраженной в нем правовой позиции крупнейшая по масштабам катастрофа затронула судьбы миллионов людей, привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям, в результате чего были существенно и столь значительно нарушены многие конституционные права и интересы граждан, что причиненный вред оказался реально невосполнимым; это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Вред, причиненный в данном случае гражданам, как относящийся к вреду реально невосполнимому и неисчисляемому, обязывает государство стремиться к его возможно более полному по объему возмещению посредством установленных законом денежных и других материальных компенсаций и льгот, что вызвано также фактической невозможностью возмещения вреда в обычном судебном порядке. Следовательно, независимо от того, о каких способах возмещения идет речь - о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других денежных доплатах к социальным выплатам, все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения. Законодатель не может умалять или ограничивать права граждан, в том числе установленные статьей 42 Конституции Российской Федерации. С этой точки зрения признанный государством объем возмещения вреда должен безусловно соблюдаться.

Очевидно, что многолетний террор и массовые политические преследования причинили не меньший ущерб, чем чернобыльская катастрофа. По крайней мере, не меньше оснований утверждать, что реальная неисчислимость и невосполнимость этого ущерба побудили государство избрать аналогичный механизм возмещения, в котором льготы вытекают не из социальных прав (статья 39 Конституции Российской Федерации) и являются не мерой социальной поддержки, а составной частью механизма и объема компенсации вреда, причиненного преступными действиями органов государственной власти и их должностных лиц, право на возмещение которого закреплено статьями 52 и 53 Конституции Российской Федерации. Поэтому ошибочным представляется терминологическая и формальная подмена в Законе Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" понятия "льготы" на понятие "меры социальной защиты", которая повлекла и ошибочное отнесение вопроса о льготах к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поскольку неосновательно отождествляла льготы с социальной защитой, включая социальное обеспечение (статья 72, пункт "ж" части 1, Конституции Российской Федерации).

Таким образом, вопросы регулирования реабилитации жертв политических репрессий, восстановления их в правах и возмещения причиненного им вреда находятся исключительно в сфере ведения Российской Федерации, а ответственность за репрессии и гарантии прав реабилитированных лежат на государстве в целом, что прямо вытекает из статей 2, 17, 18, 52, 53 и 71 (пункты "в", "о") Конституции Российской Федерации.

2. Вопреки указанным конституционным положениям оспариваемые нормы Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" исключают действовавший до сих пор единый федеральный перечень льгот жертвам и пострадавшим от политических репрессий, передают регулирование заменяющих их мер социальной поддержки на уровень законодательства субъектов Российской Федерации и, более того, перекладывают их обеспечение с федерального на региональные бюджеты, прямо называя его расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Оговорки же о возможности субсидирования (софинансирования) этих обязательств из федерального бюджета и о необходимости сохранения ранее достигнутого уровня (?) социальной защиты граждан не имеют реальной силы. Софинансирование нельзя признать самостоятельной формой регулирования прав и свобод, а при ликвидации федерального стандарта и возможности учета региональной специфики, а также "других обстоятельств" собственное усмотрение каждого субъекта Российской Федерации здесь фактически не ограничено.

Законодатель, таким образом, заведомо создал положение, при котором в отношении той существенной части возмещения вреда жертвам и пострадавшим от репрессий, которая воплощалась ранее в единых для всех федеральных льготах, теперь утрачивается и принцип равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации). Правоприменительная практика подтверждает, что так называемые меры социальной поддержки, призванные заменить прежние льготы, их перечень, порядок предоставления и обеспечения в разных регионах различны, а денежные компенсации порой отличаются в несколько раз. Между тем с точки зрения конституционного принципа равенства недопустимо различие в защите жертв преступлений и в праве на возмещение государством вреда в зависимости от места проживания.

В Постановлении от 23 мая 1995 года Конституционный Суд Российской Федерации, обращая внимание на равенство статуса жертв политических репрессий, сослался также на статью 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, установившую, что все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В соответствии с Декларацией основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 29 ноября 1985 года, под термином "жертва" также понимаются лица, которым индивидуально или коллективно был причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав в результате действия или бездействия, еще не представляющего собой нарушение национальных уголовных законов, но являющегося нарушением международно признанных норм, касающихся прав человека.

3. Ликвидация федерального перечня льгот в Законе Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" и попытка замены части из них региональными денежными выплатами вопреки требованию статьи 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации реально приводит к умалению прав жертв политических репрессий на возмещение причиненного им физического, материального и морального вреда. Кроме того, часть этих льгот или упразднена вообще, или по своей природе не подлежит адекватной замене денежной компенсацией.

Как показала практика применения данного Закона в прежней редакции, на фоне весьма ограниченных денежных компенсаций за незаконный арест или утрату имущества льготы, предоставлявшиеся репрессированным как восполнение общего объема компенсации ущерба, для этой категории лиц были существенно значимы. Их ликвидация резко снижает ценность самой идеи Закона, выхолащивает его смысл и обедняет цели, разрушает нормативное единство регулирования, уменьшает правовую силу Закона как специального, имевшего правовое преимущество перед общими нормами. Оспариваемые заявителем нормы, по сути, исключили льготы реабилитируемым из механизма компенсации и в этом смысле уравняли жертв политических репрессий с иными лицами, которым требуется социальная поддержка на общих основаниях, но жизненная ситуация которых не сравнима, однако, с последствиями массового государственного террора и не связана с виной самого государства. Исключение гарантированности компенсации морального ущерба из преамбулы Закона в этом контексте выглядит как отказ от правовой и моральной обязанности государства.

Следует также отметить, что оспариваемое законодательное решение существенным образом затрудняет защиту реабилитированными своих прав на возмещение ущерба. Ранее с учетом массовости и длительности политических репрессий и условиях "фактической невозможности полного восстановления нарушенных прав в обычном судебном порядке" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года) Закон устанавливал упрощенный порядок реабилитации и получения льгот на основании единого федерального стандарта. Теперь передача регулирования неопределенного понятия "меры социальной поддержки" на усмотрение субъектов Российской Федерации неминуемо повлечет споры об обоснованности установления, об объеме, содержании и адекватности этих "мер" прежним льготам.

Конституционный Суд Российской Федерации, предлагая обжаловать такие акты субъекта Российской Федерации в судебном порядке, обрекает жертвы политических репрессий на индивидуальные судебные споры в каждом таком случае с региональной законодательной властью. Неопределенность же предлагаемых критериев вроде минимального базового уровня, совокупного объема соответствующих льгот, достаточности возмещения, экономической обоснованности и т.п. делают перспективу подобных споров весьма призрачной и проблематичной и во всяком случае никак не повышают гарантии права на наиболее полное возмещение вреда.