Компетенция Комиссии в области системы управления рисками и ее полномочия при принятии актов

В пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС оговорено право Комиссии только на определение области рисков, в отношении которых таможенным органам рекомендуется утвердить профиль рисков и применить меры по их минимизации. Иные нормы главы 50 ТК ЕАЭС не содержат указаний на соответствующие полномочия Комиссии в сфере управления рисками. В то же время, разработка и утверждение профилей рисков, как указано выше, согласно пункту 1 статьи 377 ТК ЕАЭС отнесены к исключительной компетенции таможенных органов государств-членов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Договора Комиссия является постоянно действующим регулирующим органом Союза. Согласно пункту 3 статьи 18 Договора статус, задачи, состав, функции, полномочия и порядок работы Комиссии определяются согласно Положению о Евразийской экономической комиссии (приложение N 1 к Договору; далее - Положение о Комиссии).

Пункт 3 Положения о Комиссии гласит, что Комиссия осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза, в том числе в сфере таможенного регулирования.

В развитие пункта 2 статьи 18 Договора пунктом 13 Положения о Комиссии предусмотрено, что Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов, распоряжения, имеющие организационно-распорядительный характер, и не имеющие обязательного характера рекомендации.

При этом пунктом 14 Положения о Комиссии установлено, что решения, распоряжения и рекомендации принимаются Советом Комиссии и Коллегией Комиссии в пределах полномочий, установленных Договором и международными договорами в рамках Союза, и в порядке, предусмотренном Договором и Регламентом.

Поскольку утверждение профилей рисков относится к исключительной компетенции таможенных органов государств-членов, то буквальное толкование слова "рекомендуется", примененное в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, позволяет расценивать его как допускающее возможность принятия Комиссией такого акта как рекомендация, так как в силу пункта 13 Положения о Комиссии именно акт Комиссии в форме рекомендации не имеет обязательного характера.

Телеологическое толкование пункта 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, примененное в нем слово "рекомендуется", указывает на желательное, но не строго обязательное поведение государств-членов, направленное на достижение определенной цели. С точки зрения восприятия субъектом, которому "рекомендуется", в отличие от "обязан" или "должен" термин "рекомендуется" не влечет обязательность исполнения и юридической ответственности за неисполнение, то есть свидетельствует об отсутствии императивности посыла.

Исходя из такого понимания, также учитывая, что согласно статье 376 ТК ЕАЭС таможенный риск (риск) - это только вероятность, а не свершившийся факт несоблюдения международных договоров, актов и законодательства государств-членов в сфере таможенного регулирования, можно было сделать вполне обоснованный вывод о том, что Комиссия наделена функцией по определению областей рисков, носящей информационно-аналитический прогнозно-ориентирующий характер, но не характер правового императивного предписания.

Также необходимо обратить внимание и на юридическую технику изложения норм ТК ЕАЭС.

В случаях, когда в ТК ЕАЭС предусмотрено осуществление Комиссией своих полномочий путем принятия акта, нормами ТК ЕАЭС конкретно определено, какой вид акта принимается, без ссылки на дискрецию Комиссии в этом вопросе. Так, согласно пункту 2 статьи 22 ТК ЕАЭС классификация отдельных видов товаров определяется таким видом актов, перечисленных в пункте 13 Положения о Комиссии, как решение Комиссии, а разъяснения о классификации отдельных видов товаров согласно пункту 6 статьи 22 ТК ЕАЭС предоставляются другим видом актов Комиссии - рекомендацией.

Таким образом, следуя той же юридической технике изложения норм ТК ЕАЭС, в целях реализации полномочия Комиссии, оговоренного в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, ожидаемо указание в ТК ЕАЭС на соответствующий конкретный вид акта, подлежащего принятию Комиссией, однако такое указание в ТК ЕАЭС отсутствует.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Договора право Союза составляют: Договор; международные договоры в рамках Союза; международные договоры Союза с третьей стороной; решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Комиссии, принятые в рамках их полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза.

Пунктом 3 статьи 6 Договора установлено, что решения и распоряжения органов ЕАЭС не должны противоречить Договору и международным договорам в рамках Союза.

Из изложенного следует, что в сфере регулирования таможенных правоотношений только принятые в рамках предоставленных полномочий и соответствующие ТК ЕАЭС решения Комиссии подлежат исполнению государствами-членами.

Заявитель просит о разъяснении вопросов, связанных с применением нормы пункта 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, указанной в качестве правового основания для принятия Решения N 69.

Как указано ранее, нормы ТК ЕАЭС имеют приоритет перед иными, кроме Договора, международными договорами и актами, входящими в право Союза, в сфере таможенного регулирования, в связи с чем в силу пункта 1 статьи 377 ТК ЕАЭС утверждение профилей рисков относится к исключительной компетенции таможенных органов государств-членов, а согласно пункту 5 статьи 377 ТК ЕАЭС содержащаяся в профилях рисков информация является конфиденциальной и не подлежит разглашению за исключением случаев, устанавливаемых законодательством государств-членов.

Буквальное толкование примененной в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС формулировки свидетельствует об отсутствии правовых оснований для возложения на государства-члены и их таможенные органы обязанности исполнения пункта 2 Решения N 69.

В связи с изложенным считаю не вполне обоснованными изложенные в консультативном заключении выводы о том, что "В соответствии с пунктом 6 статьи 377 ТК ЕАЭС Комиссия наделена полномочиями по определению областей рисков посредством принятия актов, носящих нормативно-правовой характер. Учитывая принцип единого таможенного регулирования в ЕАЭС, не имеется препятствий для определения областей рисков путем издания акта в виде решения Комиссии. Решение N 69 в части определения области рисков имеет нормативно-правовой характер.".

В соответствии с пунктом 2 Статута Суда Евразийского экономического союза (приложение N 2 к Договору; далее - Статут) целью деятельности Суда является обеспечение в соответствии с положениями Статута единообразного применения государствами - членами Договора, международных договоров в рамках Союза, международных договоров Союза с третьей стороной и решений органов Союза.

При этом согласно пункту 42 Статута в компетенцию Суда не входит наделение органов Союза дополнительной компетенцией помимо той, которая прямо предусмотрена Договором и (или) международными договорами в рамках Союза.

Пунктом 102 Статута установлено, что решение Суда не изменяет и (или) не отменяет действующие нормы права Союза и законодательства государств-членов и не создает новые.

Сделанный в консультативном заключении вывод о наличии у Комиссии прямо не установленного ТК ЕАЭС права на принятие носящего нормативно-правовой характер акта об определении области рисков именно в форме решения, на мой взгляд, выглядит неуместной попыткой подмены пробела в нормах права ЕАЭС и по существу необоснованно расширяет пределы компетенции Комиссии.

Судья Суда

Евразийского экономического союза

Е.Ж.ИСМАИЛОВ