О сфере применения раздела XV Договора и его соотношении с разделом XXI Договора

7. Нормы раздела XV "Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций" Договора представляют собой юридические гарантии реализации в Союзе свободы движения услуг - одной из четырех основных свобод, для обеспечения которых, среди прочего, был учрежден Евразийский экономический союз как международная организация региональной экономической интеграции.

К сфере действия раздела XV Договора относятся и вопросы либерализации торговли услугами, содержание либерализации (статья 66), ее принципы (статья 67), а также такие составляющие либерализации, как административное сотрудничество и транспарентность (статьи 68 и 69).

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Договора целью раздела XV является обеспечение свободы торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций в рамках Союза в соответствии с условиями указанного раздела и Протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций (приложение N 16 к Договору; далее - Приложение N 16), который определяет правовые основы регулирования этих отношений в государствах-членах.

Пункт 2 статьи 65 Договора предусматривает, что положения раздела применяются к мерам государств-членов, затрагивающим поставку и получение услуг, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций. При этом в соответствии с подпунктом 11 пункта 6 Приложения N 16 в качестве "меры государства-члена" может рассматриваться как законодательство, так и любое решение, действие или бездействие органа или должностного лица этого государства-члена, которые приняты или применяются на любом уровне государственной власти, органами местного самоуправления или организациями при осуществлении ими полномочий, делегированных им такими органами. Совокупность мер государств-членов составляет содержание понятия "режим" (подпункт 18 пункта 6 Приложения N 16).

Большая коллегия Суда отмечает, что указанные в разделе XV Договора меры разнообразны не только по своей форме (акт законодательства, решение, действие или бездействие органа или должностного лица), но и по содержанию (запрет, ограничение, условие, требование).

Абзацем вторым пункта 2 статьи 65 Договора из предметной сферы действия раздела XV Договора исключены две категории правоотношений, к которым положения данного раздела не применяются: 1) государственные (муниципальные) закупки, регулируемые разделом XXII Договора; 2) поставляемые услуги и осуществляемая деятельность во исполнение функций государственной власти. Иных исключений не имеется.

Таким образом, анализ положений пункта 2 статьи 65 во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 65 Договора позволяет сделать вывод о применении, по общему правилу, раздела XV Договора ко всем мерам государств-членов, затрагивающим торговлю услугами.

8. Пункт 3 статьи 65 раздела XV Договора предусматривает, что услуги, охватываемые разделами XVI "Регулирование финансовых рынков", XIX "Естественные монополии", XX "Энергетика" и XXI "Транспорт" Договора, регулируются положениями этих разделов соответственно. Положения раздела XV действуют в части, не противоречащей указанным разделам.

Для разрешения вопроса о действии определенных положений раздела XV Договора применительно к транспортным услугам (в том числе к услугам воздушного транспорта), составляющим предмет регулирования раздела XXI Договора, необходимо сопоставление соответствующих положений данных разделов.

9. В целях обеспечения свободы торговли услугами пункт 2 статьи 87 раздела XXI Договора закрепляет стремление государств-членов к поэтапной либерализации транспортных услуг. При этом в соответствии с пунктом 1 статьи 87 Договора положения раздела XXI Договора применяются в том числе и к воздушному транспорту с учетом положений разделов XVIII и XIX Договора, а также особенностей, предусмотренных Приложением N 24.

Пунктами 10 - 11 Приложения N 24, регулирующими отдельные вопросы воздушного транспорта, предусматривается, что развитие воздушного транспорта в Союзе осуществляется в рамках проводимой скоординированной (согласованной) транспортной политики путем поэтапного формирования общего рынка услуг воздушного транспорта и устанавливаются следующие принципы формирования этого рынка:

1) обеспечение соответствия международных договоров и актов, составляющих право Союза, нормам и принципам международного права в области гражданской авиации;

2) гармонизация законодательства государств-членов в соответствии с нормами и принципами международного права в области гражданской авиации;

3) обеспечение справедливой и добросовестной конкуренции;

4) создание условий для обновления парка воздушных судов, модернизации и развития объектов наземной инфраструктуры аэропортов в соответствии с требованиями и рекомендуемой практикой Международной организации гражданской авиации (ИКАО);

5) обеспечение безопасности полетов и авиационной безопасности;

6) обеспечение недискриминационного доступа авиационных компаний государств-членов к авиационной инфраструктуре;

7) расширение воздушных сообщений между государствами-членами.

Принимая во внимание положения пункта 1 статьи 67 Договора об осуществлении либерализации торговли услугами, в том числе с учетом международных принципов и стандартов, Большая коллегия Суда отмечает, что либерализация торговли услугами воздушного транспорта в рамках Союза согласуется с положениями, изложенными в Декларации глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта ИКАО от 29 марта 2003 года, согласно которой:

- цель постоянного развития механизмов регулирования заключается в создании условий, в которых международный воздушный транспорт может развиваться и расти стабильным, эффективным и экономичным образом без снижения уровня безопасности полетов и авиационной безопасности и с соблюдением социальных и трудовых стандартов (пункт 4.1);

- государствам следует в той мере, в какой это практически возможно, осуществлять либерализацию доступа к рынку международного воздушного транспорта, доступа авиаперевозчиков к международному капиталу и представлять авиаперевозчикам свободу осуществления коммерческой деятельности (пункт 4.5);

- государствам следует изучать возможность ускоренной либерализации механизмов регулирования международных авиагрузовых перевозок при условии, что будут сохранены четкие границы компетенции и контроля в сфере регулирования безопасности полетов и авиационной безопасности (пункт 4.7);

- транспарентность является важным элементом содействия экономическому росту, повышению конкурентоспособности и финансовой стабильности на внутреннем, региональном и международном уровнях и увеличивает выгоды либерализации (пункт 4.8).

10. Анализ положений раздела XV Договора в контексте с общими положениями раздела I Договора и специальными положениями раздела XXI Договора позволяет сделать вывод о том, что нормы статей 65 - 67 Договора в части либерализации торговли услугами, принятия или применения ограничений, условий затрагивают сферу услуг воздушного транспорта. Такой вывод подтверждается и Основными направлениями и этапами реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики государств - членов Евразийского экономического союза, утвержденными Решением Высшего Евразийского экономического совета от 26 декабря 2016 года N 19 (далее - Основные направления, Решение N 19), планами мероприятий ("дорожными картами") по реализации Основных направлений: на 2018 - 2020 годы (Решение Евразийского межправительственного совета от 14 августа 2017 года, N 2); на 2021 - 2023 годы (Распоряжение Евразийского межправительственного совета от 20 августа 2021 года N 15); на 2024 - 2026 годы (Распоряжение Евразийского межправительственного совета от 1 октября 2024 года N 15).

Большая коллегия Суда отмечает, что пункт 1 статьи 66 Договора содержит обязательство государств - членов Союза не вводить новые дискриминационные меры в отношении торговли услугами, учреждения и деятельности лиц других государств-членов по сравнению с режимом, действующим на дату вступления в силу Договора.

Данное обязательство государств-членов основывается на принципе последовательности. Сущность этого принципа в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 67 Договора заключается в том, что принятие любых мер в отношении торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций, в том числе гармонизация законодательства государств-членов и административное сотрудничество, осуществляется исходя из следующего:

- ни в одном из секторов услуг и видов деятельности недопустимо ухудшение условий взаимного доступа по сравнению с условиями, действующими на дату подписания Договора, и с условиями, закрепленными в нем;

- поэтапное сокращение ограничений, изъятий, дополнительных требований и условий, предусмотренных индивидуальными национальными перечнями ограничений, изъятий, дополнительных требований и условий, утверждаемых Высшим Евразийским экономическим советом, указанных в абзаце четвертом пункта 2 и пунктах 15 - 17, 23, 26, 28, 31, 33 и 35 Приложения N 16.

Таким образом, положения пункта 1 статьи 66 Договора в отношении торговли услугами гарантируют определенный базовый уровень и не допускают ухудшения условий по сравнению с режимом, действующим на дату вступления Договора в силу. Более того, раздел XV Договора определяет направленность действий государств-членов на поэтапное развитие интеграции в данной сфере (создание и обеспечение функционирования в рамках Союза единого рынка услуг в максимальном количестве секторов путем сокращения ограничений, изъятий, дополнительных требований и условий, предусмотренных индивидуальными национальными перечнями).

Сама по себе незавершенность формирования общего рынка транспортных услуг не является основанием для несоблюдения вытекающих из Договора обязательств и требований, даже если осуществление транспортных услуг не относится к единой политике, а на данном этапе является политикой скоординированной (согласованной).

Большая коллегия Суда отмечает, что положения пункта 1 статьи 66 раздела XV Договора не содержит норм, которые бы вступали в противоречие с разделом XXI Договора.

При таких обстоятельствах Большая коллегия Суда приходит к выводу о том, что на основании пункта 3 статьи 65 раздела XV Договора положения пункта 1 статьи 66 раздела XV Договора распространяются и на сферу услуг воздушного транспорта.