Особенности процесса организации аудита программ (проектов)

2.1. Аудит программ (проектов) осуществляется с учетом требований, характеристик, правил и процедур осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности, установленных в стандартах внешнего государственного аудита (контроля), а также методов (способов), условий, порядка и особенностей их применения, определенных в Методических рекомендациях и иных методических документах Счетной палаты.

2.2. Организация и проведение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, указанных в пункте 1.2 Методических рекомендаций, осуществляются по видам аудита (контроля) в отношении предмета аудита <2> (далее также - предмет аудита программ (проектов), предмет аудита). Предмет аудита программ (проектов) определяется с учетом особенностей, установленных в СГА 103, СГА 104, СГА 108.

--------------------------------

<2> Согласно части 8 статьи 14 Федерального закона N 41-ФЗ.

При аудите программ (проектов) определяется предмет аудита, как правило, включающий несколько отдельных аспектов (составных частей) предмета аудита (далее - аспекты предмета аудита), с учетом возможной и необходимой детализации предмета аудита на отдельные аспекты предмета аудита (разделы 3 и 4 Методических рекомендаций).

ПРИМЕР 1

Предмет: госпрограмма "Охрана окружающей среды" (предметом аудита является непосредственно госпрограмма (как результат деятельности по ее разработке). При необходимости указанный предмет аудита может быть детализирован на отдельные аспекты предмета аудита (например, по структурным элементам госпрограммы, по конкретным результатам, ресурсам и т.п.).

ПРИМЕР 2

Предмет: госпрограмма "Охрана окружающей среды" и деятельность объектов аудита по ее реализации; деятельность объектов аудита по реализации федерального проекта "Чистая страна" и федерального проекта "Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами" (предметом аудита является непосредственно госпрограмма (как результат деятельности по ее разработке) и деятельность объектов аудита по ее реализации, а также отдельные федеральные проекты, входящие в состав госпрограммы (только с позиции деятельности по реализации федеральных проектов). Таким образом, имеются как минимум четыре отдельных аспекта предмета, которые также могут быть детализированы.

ПРИМЕР 3

Предмет: деятельность объектов аудита по реализации госпрограммы "Охрана окружающей среды"; бухгалтерская, бюджетная, финансовая и иная отчетность, регистры бухгалтерского и бюджетного учета, соглашения, государственные контракты, первичные и иные документы, подтверждающие совершение операций объектами аудита (в части деятельности объектов аудита - предмет аудита отражает деятельность объектов аудита по реализации госпрограммы в целом; такой предмет аудита подразумевает возможность применения различных видов аудита; при необходимости такой предмет аудита может быть детализирован на отдельные аспекты предмета аудита, в том числе на уровне целей аудита эффективности; в части отчетности, данных учета и пр. - предмет аудита сформулирован в отношении финансового аудита (контроля).

2.3. При аудите программ (проектов), с учетом определенного предмета, в рамках мероприятия могут применяться как один вид аудита (контроля), так и несколько видов аудита (контроля) одновременно.

ПРИМЕР

Цель 1: оценить соответствие госпрограммы "Охрана окружающей среды" положениям законодательных и иных нормативных правовых актов, иных документов, регулирующих разработку, реализацию и оценку госпрограмм (вид аудита - аудит соответствия).

Цель 2: оценить соответствие госпрограммы "Охрана окружающей среды" целям и задачам, определенным в документах стратегического планирования (вид аудита - аудит соответствия).

Цель 3: оценить соответствие деятельности объектов аудита по обеспечению реализации госпрограммы "Охрана окружающей среды" отраслевым документам, относящимся к сфере реализации указанной госпрограммы (вид аудита - аудит соответствия).

Цель 4: проверить целевое использование средств при реализации федерального проекта "Чистая страна" (вид аудита - финансовый аудит (контроль).

Цель 5: оценить результативность реализации госпрограммы "Охрана окружающей среды" (вид аудита - аудит эффективности).

Цель 6: оценить влияние реализации федерального проекта "Чистая страна" на достижение целей и показателей госпрограммы "Охрана окружающей среды", характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты (вид аудита - аудит эффективности).

Разъяснения изложенного примера с учетом положений Методических рекомендаций представлены в приложении N 1 к Методическим рекомендациям. Отдельные особенности формулирования целей по аудиту соответствия и аудиту эффективности изложены в разделах 3 и 4 Методических рекомендаций.

Каждая цель в рамках аудита программ (проектов) формулируется таким образом, чтобы ее достижение обеспечивалось применением одного вида аудита (контроля).

При проведении аудита программ (проектов) рекомендуется включать в программу проведения мероприятия цель (цели) по аудиту эффективности, так как только в рамках такой цели (таких целей) отражаются аспекты непосредственно достижения приоритетов и целей государственной политики в сфере реализации программ (проектов) с позиции экономности и (или) результативности, в том числе влияния внутренних и внешних условий на фактический уровень достижения таких приоритетов и целей.

При формулировании целей аудита программ (проектов) и определении предмета аудита (с учетом особенностей определения предмета аудита, установленных в СГА 103, СГА 104, СГА 108) следует учитывать необходимость полного раскрытия предмета аудита в целях аудита программ (проектов) (по видам аудита (контроля).

2.4. Формулирование при аудите программ (проектов) целей по видам аудита (контроля), а также применение соответствующих виду аудита (контроля) правил, процедур, методов осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности обусловлены особенностями предмета аудита. Взаимосвязь предмета аудита (аспектов предмета аудита) и возможных к применению видов аудита (контроля) (соответствующих целей) представлена на рисунке 1.

Рисунок 1. Схема взаимосвязи предмета аудита (аспектов

предмета аудита) и возможных к применению видов аудита

(контроля) (соответствующих целей)

2.4.1. Не рекомендуется оценивать экономность реализации госпрограммы в целом, так как госпрограмма включает в себя большое количество структурных элементов и отдельных мероприятий. Таким образом, для оценки экономности госпрограммы в целом необходимо оценить экономность реализации всех ее мероприятий в соответствии с положениями СГА 104 и Методических рекомендаций по применению аудита эффективности, утвержденных Коллегией Счетной палаты (протокол от 28 сентября 2021 г. N 63К (1506) (далее - Методические рекомендации по применению аудита эффективности), например, в части поиска и сопоставления данных о стоимости реализации аналогичных мероприятий, ранее реализованных в Российской Федерации и (или) за рубежом (с учетом оценки применимости такой практики).

По аналогичной причине не рекомендуется оценка экономности реализации национального проекта в целом.

2.4.2. Оценку результативности реализации госпрограммы в целом рекомендуется проводить с учетом:

актуальности показателей уровня госпрограммы (необходимости идентификации актуальных показателей, подробнее см. пункт 4.4.1 Методических рекомендаций) с точки зрения отражения конечных результатов и (или) итоговых эффектов от реализации госпрограммы;

наличия большого количества структурных элементов госпрограммы (как правило, более двух структурных элементов - как процессного, так и проектного характера), и, соответственно, необходимости идентификации непосредственных результатов реализации таких структурных элементов;

влияния на достижение конечных результатов и (или) итоговых эффектов от реализации госпрограммы не только фактов достижения непосредственных результатов структурных элементов госпрограммы, но и иных внутренних, а также внешних условий.

2.4.3. При оценке результативности реализации национального проекта следует иметь в виду возможное отсутствие показателей национального проекта, отражающих конечные результаты и (или) итоговые эффекты. При этом следует учитывать, что показатели национального проекта включены в состав показателей конкретных федеральных проектов в составе такого национального проекта наряду с дополнительными показателями федеральных проектов.

2.4.4. При применении финансового аудита (контроля) в рамках аудита программ (проектов) рекомендуется учитывать возможные ограничения в части наличия данных, необходимых для документальных проверок достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита.

Необходимо учитывать, что применение финансового аудита (контроля) возможно исключительно посредством проведения контрольного мероприятия.

2.4.5. При проведении финансового аудита (контроля) в рамках аудита программ (проектов) с учетом значительного объема финансового обеспечения программ (проектов), а, следовательно, и объема бюджетного учета, сложности бюджетной и иной отчетности объекта аудита, отдельное внимание рекомендуется обращать на оценку существенности информации об отдельных активах, обязательствах, доходах, расходах и хозяйственных операциях объекта финансового аудита (контроля), а также оценку рисков (подраздел 2.2.3 СГА 103).

Такая оценка проводится в соответствии с Методическими указаниями по оценке существенности и рисков в ходе контрольных мероприятий, осуществляемых с применением финансового аудита, утвержденными Коллегией Счетной палаты (протокол от 11.10.2023 N 57К (1662).

2.4.6. В рамках финансового аудита (контроля) может быть проверено и проанализировано достижение запланированных результатов отдельных мероприятий программ (проектов), например, при предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, при предоставлении субсидий из федерального бюджета юридическим лицам (при проверке выполнения соответствующих соглашений, на основании которых осуществляется предоставление субсидий и которые содержат в том числе информацию о результатах использования (предоставления) таких субсидий), а также использование средств федерального бюджета, предоставленных на реализацию указанных мероприятий.

При этом результаты такой оценки, проведенной с применением финансового аудита (контроля), не являются оценкой эффективности (результативности, экономности). Оценка эффективности (результативности, экономности) может быть проведена только с применением методологии аудита эффективности в рамках отдельной цели (целей) (раздел 4 Методических рекомендаций).

2.4.7. Если в ходе контрольного мероприятия по аудиту программ (проектов) предполагается, например, не только проверить целевое использование ресурсов, но и оценить эффективность их использования, то с учетом положений СГА 103, СГА 104 следует сформулировать две отдельные цели - одну по проверке целевого использования ресурсов с применением методологии финансового аудита (контроля), а другую - по оценке эффективности использования ресурсов с применением методологии аудита эффективности.

ПРИМЕР ЦЕЛИ (НЕРЕКОМЕНДУЕМАЯ ПРАКТИКА)

Цель: оценить целевое и эффективное использование средств федерального бюджета, направленных на реализацию федерального проекта "Спорт - норма жизни".

ПРИМЕР ЦЕЛИ (РЕКОМЕНДУЕМАЯ ПРАКТИКА)

Цель 1: оценить целевое использование средств федерального бюджета, направленных на реализацию федерального проекта "Спорт - норма жизни".

Цель 2: оценить эффективность использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию федерального проекта "Спорт - норма жизни".

Следует также учитывать, что принципиальная разница целевого и эффективного использования ресурсов состоит в том, что ресурсы для достижения результатов (например, непосредственных результатов, установленных в соглашениях, заключаемых при предоставлении субсидий) можно использовать целевым образом. Однако при этом указанные непосредственные результаты могут быть не достигнуты, или же эти результаты могут впоследствии не использоваться, быть не востребованными (то есть отсутствует результативность), а сами средства могут быть использованы неэкономно - что в совокупности свидетельствует о неэффективности использования ресурсов.

2.4.8. В этой связи с учетом направленности аудита программ (проектов) на оценку результатов (пункт 1.2 Методических рекомендаций), при аудите программ (проектов) не рекомендуется формулировать цель (цели) по финансовому аудиту (контролю) как единственную цель (единственные цели) соответствующего мероприятия. В рамках мероприятия по аудиту программы (проекта) цель (цели) по финансовому аудиту (контролю) рекомендуется формулировать в комбинации (наряду) с целями по иным видам аудита (контроля), в том числе с целями по аудиту эффективности (пункт 2.3 Методических рекомендаций).

2.4.9. Для оценки достижения приоритетов и целей государственной политики в определенной сфере (отрасли) рекомендуется проводить оценку эффективности деятельности по реализации госпрограммы в данной сфере (отрасли), а также оценку соответствия такой деятельности (результатов деятельности) законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, иным документам в пределах компетенции Счетной палаты. Следует учитывать, что госпрограммы включают как проектную, так и процессную части, за счет чего в контексте достижения приоритетов и целей государственной политики имеют более комплексный характер по сравнению, например, с национальными проектами.

2.4.10. При формулировании целей мероприятий по аудиту программ (проектов) следует учитывать, что цели по аудиту соответствия, финансовому аудиту (контролю) и аудиту эффективности дополняют друг друга, в частности:

несоответствие программы (проекта) требованиям нормативных правовых актов в части актуальности запланированных целей, показателей и мероприятий программы (проекта) может привести к нерезультативности реализуемой программы (проекта), т.е. достижению неактуальных целей, показателей, невостребованных непосредственных результатов и т.п.;

несоответствие процессов управления программой (проектом) установленным требованиям и рекомендациям может служить причиной недостижения как запланированных, так и лучших результатов (по количеству и (или) качеству; принципиально иных результатов, в том числе для полноценного использования выгодоприобретателями);

неэффективность (нерезультативность, неэкономность) деятельности по реализации программы (проекта) при одновременном соответствии такой деятельности установленным нормам может свидетельствовать о том, что установленные нормы не обеспечивают эффективное (результативное, экономное) использование ресурсов;

нерезультативность деятельности по реализации программы (проекта) при одновременном достижении плановых значений непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов, установленных в программе (проекте), свидетельствует о проблемах в части обоснованности таких плановых значений.

2.4.11. Формулирование большого количества целей в рамках аудита программ (проектов) (например, одновременно по оценке экономности, оценке результативности, в том числе с оценкой влияния <3> и т.п.) может повлечь за собой увеличение сроков проведения контрольного или экспертно-аналитического мероприятия, необходимость привлечения дополнительных трудовых ресурсов, в том числе экспертов. Указанное необходимо учитывать при планировании ресурсов (временных, трудовых, финансовых) на подготовительном этапе мероприятий по аудиту программ (проектов).

--------------------------------

<3> Оценка влияния достижения непосредственных результатов на достижение конечных результатов и (или) итоговых эффектов с учетом внутренних и внешних условий (пункт 3.2.3 СГА 104), далее также - оценка влияния.

2.4.12. При формулировании целей аудита программ (проектов) следует учитывать наличие достаточных и надежных данных за оцениваемый (проверяемый, исследуемый) период времени <4>.

--------------------------------

<4> Надежность данных определяется в соответствии с Методикой по оценке надежности данных, утвержденной Коллегией Счетной палаты (протокол от 15 марта 2022 г. N 12К (1537).

2.4.13. Формулирование целей и вопросов аудита программ (проектов), разработка гипотез, критериев аудита (при необходимости), выбор методов сбора и анализа данных, определение ограничений, формулирование предварительных результатов, предварительных выводов и рекомендаций, обеспечение взаимосвязи видов аудита (контроля) осуществляется в рамках формирования дизайна мероприятий в соответствии со стандартами Счетной палаты, а также с методическим документом Счетной палаты по подготовке дизайна мероприятий.

2.5. При формулировании целей, выборе правил и процедур, методов, используемых в рамках аудита программ (проектов), учитываются этапы реализации программы (проекта) <5> (реализация или период после завершения программы (проекта).

--------------------------------

<5> С учетом положений абзаца четвертого пункта 2.5.2 Методических рекомендаций.

Рекомендации по применению видов аудита (контроля) в зависимости от этапов реализации программы (проекта) и с учетом предмета аудита (аспектов предмета аудита) представлены на рисунке 2.

Рисунок 2. Применение видов аудита (контроля) на этапах

реализации программы (проекта) с учетом предмета аудита

(аспектов предмета аудита)

2.5.1. Аудит эффективности в рамках аудита программ (проектов) применяется:

в случае, если достигнуты и идентифицированы непосредственные, конечные результаты и (или) итоговые эффекты от реализации программы (проекта), использованы соответствующие ресурсы - после завершения программы (проекта) и при реализации отдельных этапов программы (проекта);

только при реализации отдельных этапов программы (проекта) в случае, когда достигнуты только промежуточные результаты (в виде непосредственных результатов) от реализации отдельных этапов программы (проекта). При этом в данном случае в рамках аудита эффективности рекомендуется проводить только оценку экономности использования на отдельных этапах реализации программы (проекта) ресурсов, направленных на достижение таких промежуточных результатов (в виде непосредственных результатов).

2.5.2. Аудит соответствия в рамках аудита программ (проектов) применяется на этапе реализации программы (проекта), на этапе после завершения программы (проекта) с учетом наличия в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, иных документах положений в части каждого из указанных этапов, а также содержаний таких положений.

На этапе реализации программы (проекта) аудит соответствия рекомендуется осуществлять в целях подготовки предложений (рекомендаций) по своевременному устранению выявленных нарушений, недостатков, проблем (например, пробелов и противоречий) исходя из необходимости достижения поставленных целей программы (проекта).

На этапе после завершения программы (проекта) аудит соответствия рекомендуется проводить в целях выявления нарушений, недостатков, проблем, возникших при реализации и после завершения программы (проекта), для подготовки предложений (рекомендаций) по недопущению в будущем аналогичных нарушений, недостатков, проблем при разработке и реализации иных программ (проектов).

В ходе анализа реализации программ (проектов) в целях изучения причин и условий выявленных нарушений, недостатков и проблем, а также при выявлении рисков недостижения поставленных целей может осуществляться аудит соответствия деятельности объектов аудита по разработке <6> программ (проектов) в части формирования параметров (показателей) программ (проектов) исходя из необходимости достижения приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации <7>.

--------------------------------

<6> В целях Методических рекомендаций под разработкой программы (проекта) понимается этап ее разработки, предшествующий утверждению программы (проекта) в соответствии с правовыми актами, регулирующими разработку, реализацию и оценку программ (проектов). При этом внесение изменений в уже утвержденную программу (проект) относится к этапу реализации программы (проекта).

<7> С учетом положений пункта 7 части 1 статьи 13 Федерального закона N 41-ФЗ.

2.5.3. Финансовый аудит (контроль) в рамках аудита программ (проектов) применяется на этапе реализации программы (проекта), а также на этапе после завершения программы (проекта).

2.6. При проведении аудита программ (проектов) могут применяться различные методы сбора и анализа данных <8>.

--------------------------------

<8> Справочник методов сбора и анализа данных для целей внешнего государственного аудита (контроля) доступен по ссылке: https://wiki.ach.gov.ru/pages/viewpage.action?pageId=85141137.

При сборе и анализе данных в отношении программ (проектов) рекомендуется использовать данные информационных систем как справочно-правового характера, так и государственных информационных систем (например, данные государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" (ГИИС "Электронный бюджет"), включая данные ее подсистем, единой межведомственной информационно-статистической системы, данные международной статистики (с учетом применимости) и т.п. Примерный рекомендуемый перечень источников данных для сбора и анализа указанных данных приведен в приложении N 2 к Методическим рекомендациям.

2.7. При принятии решения о проведении аудита программы (проекта), формулировании целей, вопросов мероприятия, разработке критериев аудита (при необходимости), методов рекомендуется учитывать результаты оценки реализации госпрограмм в рамках осуществления последующего контроля за исполнением федерального бюджета, проводимой в соответствии с Методикой оценки реализации государственных программ Российской Федерации в рамках осуществления последующего контроля за исполнением федерального бюджета, утвержденной Коллегией Счетной палаты (протокол от 28 февраля 2023 г. N 9К (1614) (далее - Методика оценки госпрограмм).

При этом необходимо учитывать, что оценка реализации госпрограммы в рамках осуществления последующего контроля за исполнением федерального бюджета, проводимая с применением Методики оценки госпрограмм, принципиально отличается от оценки результативности при проведении аудита программы (проекта), которая осуществляется с применением методологии аудита эффективности.

Так, оценка реализации госпрограммы в рамках осуществления последующего контроля за исполнением федерального бюджета осуществляется в формате экспресс-оценки по ограниченному количеству параметров и блоков (включая оценку достижения ее запланированных результатов) за отчетный год <9>. При этом оценка результативности при применении аудита эффективности - это более глубокая оценка достижения объектами аудита наилучших непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов с использованием определенного объема федеральных и иных ресурсов за определенный (часто продолжительный) период времени.

--------------------------------

<9> Пункт 2.1 Методики оценки госпрограмм.

ПРИМЕР 1

Степень достижения мероприятий (результатов) структурных элементов госпрограммы, а также степень достижения показателей госпрограммы оценена на уровне "ниже среднего" или "низком" уровне. Указанное свидетельствует о целесообразности проведения аудита эффективности в рамках аудита данной госпрограммы - формулирования соответствующей цели, направленной на оценку результативности ее реализации, с оценкой влияния.

ПРИМЕР 2

Была выявлена низкая доля показателей госпрограммы, характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты. В этой связи при проведении аудита госпрограммы целесообразно предусмотреть аудит соответствия, в том числе в части оценки соответствия показателей госпрограммы установленным к ним требованиям.

ПРИМЕР 3

Динамика плановых (фактических) значений показателей госпрограммы оценена на уровне "ниже среднего" при "высокой" степени достижения плановых значений показателей. Указанное может свидетельствовать в том числе о достижении плановых значений показателей за счет их занижения. С учетом указанного рекомендуется при проведении аудита госпрограммы применить аудит эффективности в части оценки результативности (достижении лучших результатов (по количеству и (или) качеству; принципиально иных результатов, в том числе для полноценного их использования выгодоприобретателями) с оценкой влияния.

Аудит программы (проекта) рекомендуется проводить в случае, если по результатам проверки исполнения госпрограммы за два и более отчетных года ранее присвоенные в соответствии с Методикой оценки госпрограмм оценки (оценка исполнения госпрограммы по ресурсам и результатам и (или) оценка формирования и использования системы показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации) находились на уровне "ниже среднего" или "низком" уровне.

Для определения исследуемого периода при проведении аудита программ (проектов) рекомендуется учитывать виды аудита (контроля), применение которых планируется в рамках аудита, а также этапы реализации программы (проекта) (пункт 2.5 Методических рекомендаций, абзац четвертый пункта 2.5.2). Так, например, при применении методологии аудита эффективности при формулировании цели по оценке эффективности реализации федерального проекта с формулированием дополнительной цели (дополнительного вопроса) по оценке влияния исследуемый период должен выбираться таким образом, чтобы в его рамках могли быть оценены использованные в рамках федерального проекта ресурсы, оценена экономность, достигнутые от реализации федерального проекта непосредственные, конечные результаты, соответствующие итоговые эффекты.

При определении периодичности проведения аудита программ (проектов) рекомендуется учитывать период реализации программы (проекта). Так, следует принимать во внимание, что после первого календарного года реализации госпрограммы ее оценка проводится в формате экспресс-оценки по ограниченному количеству параметров и блоков согласно Методике оценки госпрограмм в обязательном порядке. Выявленные при этом недостатки могут быть подтверждены по итогам второго календарного года реализации госпрограммы при проведении оценки в соответствии с указанной методикой. В этой связи при отсутствии иных оснований (например, поручений Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, имеющейся информации о проблемах при реализации госпрограммы) аудит госпрограммы рекомендуется проводить на третий и последующие годы ее реализации. При этом необходимо учитывать особенности применения видов аудита: для проведения финансового аудита (контроля) необходимо наличие документов учета и пр., для проведения аудита эффективности - соответствующих сформированных результатов и использованных ресурсов и т.д.

2.8. При аудите программ (проектов) рекомендуется учитывать результаты ранее проведенных Счетной палатой экспертиз проектов госпрограмм (проектов изменений в них) в соответствии с Методическими указаниями по проведению экспертизы проектов государственных программ Российской Федерации, утвержденными Коллегией Счетной палаты (протокол от 22 декабря 2022 г. N 80К (1605).

При этом рекомендуется также учитывать результаты ранее проведенных Счетной палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в части программного, проектного, программно-целевого управления федеральными и иными ресурсами в Российской Федерации, сохранившие свою актуальность, в части выявленных нарушений, недостатков, проблем такого управления. Указанное рекомендуется принимать во внимание в том числе при формулировании гипотез, целей, вопросов, разработке критериев аудита (при необходимости) на подготовительном этапе контрольного или экспертно-аналитического мероприятия по аудиту программ (проектов).