III. Выводы Суда

9. Предметом настоящего консультативного заключения является предоставление Судом предусмотренного пунктом 46 Статута разъяснения указанных в заявлении норм Договора (пункты 53 и 54 Положения), связанных с трудовыми отношениями. Наличие этой связи обусловлено, во-первых, тем, что правоотношения должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда с этими органами Союза, составляющие предмет регулирования указанных положений (предоставление социальных гарантий в области пенсионного обеспечения), в соответствии с Договором не возникают иначе, как только на основе установления трудовых отношений этих лиц с органами Союза. Во-вторых, наличие вышеупомянутых социальных гарантий наряду с иными социальными гарантиями, привилегиями и иммунитетами в соответствии с Договором является неотъемлемым элементом статуса должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда как международных служащих, закрепляемым, среди прочего, и в их трудовых договорах (контрактах) с органами Союза.

В связи с этим с учетом положений пункта 46 Статута к компетенции Суда относится предоставление разъяснений по заявлениям сотрудников и должностных лиц Комиссии и Суда, касающихся положений Договора об условиях прохождения ими международной службы в этих органах Союза, в том числе пунктов Положения, регулирующих предоставление социальных гарантий в области пенсионного обеспечения, включая пункты 53 и 54.

10. Большая коллегия, принимая во внимание содержание поступившего заявления, обстоятельства рассматриваемого дела и практику Суда (консультативные заключения от 11 декабря 2017 года по делу N Р-5/17 и от 20 декабря 2018 года по делу N Р-5/18), руководствуясь пунктом 2 Статута, считает целесообразным в настоящем Консультативном заключении не только разъяснить значение пунктов 53 и 54 Положения в их применении к конкретным обстоятельствам заявителей, прибегнув к толкованию in concreto (пункты 17 - 20 настоящего Консультативного заключения), но и дать такое разъяснение, опираясь на системный анализ некоторых актуальных вопросов общего порядка, касающихся, в частности, соотношения права Союза и национального законодательства государств-членов, в том числе в их применении к рассматриваемой области правового регулирования - социальным гарантиям пенсионного обеспечения международных служащих Союза (пункты 11 - 16 настоящего Консультативного заключения).

11. Большая коллегия в этой связи отмечает, что в свете международной практики создания и функционирования международных организаций особенность Евразийского экономического союза состоит в том, что в соответствии с Договором трудовые отношения международных служащих Союза, включая должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, "регулируются законодательством государства пребывания с учетом норм настоящего Положения" (пункт 43 Положения), а их пенсионное обеспечение "осуществляется в соответствии с законодательством государства-члена, гражданами которого они являются".

Таким образом, в указанной области отношений (обычно составляющей предмет регулирования учредительного акта и основанных на нем правил международной организации) международный правопорядок, основанный на Договоре (право Союза), тесно взаимодействует с национальными правопорядками всех и каждого из государств-членов. Подобное регулирование влияет на единообразное толкование и применение норм права Союза, регулирующих статус международных служащих, в том числе пунктов 53 и 54 Положения.

В этой связи при рассмотрении настоящего дела следует уделить особое внимание анализу соотношения права ЕАЭС и национального законодательства в сфере применения Договора и учету правовой природы Союза как международной организации, особенностям правового регулирования ее функционирования.

12. Нормы пунктов 53 и 54 Положения устанавливают международные обязательства государств-членов в области обеспечения прав международных служащих Союза, которые подлежат добросовестному соблюдению государствами-членами на основании общепризнанного принципа pacta sunt servanda, закрепленного в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (далее - Венская конвенция). Согласно статье 27 Венской конвенции "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора". В случае, если Договором устанавливаются иные правила, чем предусмотренные национальным законодательством государства-члена, применяются правила, предусмотренные Договором.

13. Нормы пунктов 53 и 54 Положения действуют в сфере общих интересов государств-членов, относящейся к обеспечению эффективного и независимого функционирования институтов Союза и созданной в его рамках международной службы. Обеспечение единообразного толкования и применения государствами-членами норм права Союза, включая пункты 53 и 54 Положения, является, исходя из статьи 107 Договора, условием институциональной целостности и эффективного функционирования Союза как международной организации.

В связи с этим Большая коллегия приходит к выводу о том, что национальное законодательство и практика его применения в государствах-членах в области социальных гарантий международных служащих Союза должны соответствовать нормам Положения и не противоречить ему. Принятие каким-либо государством-членом актов национального законодательства в сфере регулирования Положения, а также практика его применения, предполагающие ограничение или отмену действия норм Договора, противоречило бы его международным обязательствам по Договору, в частности, его статье 3, в соответствии с которой государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его функций.

14. Нормы раздела V Положения "Трудовые отношения и социальные гарантии в органах Союза" предполагают также обязательство государств-членов имплементировать в национальное законодательство социальные гарантии, предусмотренные Договором, в целях их последующей реализации в отношении лиц, на которых они распространяются.

Указанная имплементация направлена на обеспечение единообразного толкования и применения норм Договора, предметом регулирования которых является институт международной службы Союза и статус его международных служащих.

В случае отсутствия в законодательстве государства-члена норм, регулирующих в соответствии с Договором статус международных служащих Союза, соответствующие акты принимаются государствами их гражданства, в координации друг с другом, на национальном уровне в целях предупреждения неравенства прав международных служащих Союза по признакам национальности или гражданства и обеспечения реализации социальных гарантий, предусмотренных Положением.

15. При толковании и применении пунктов 53 и 54 Положения следует также учитывать статус Союза как международной организации, которая в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Договора, разделами II и III Положения обладает международной правосубъектностью и функциональным иммунитетом. Как отмечено Судом в его Консультативном заключении от 11 декабря 2017 года по делу N Р-5/17, международно-правовой статус Союза предполагает самостоятельное регулирование им взаимоотношений с собственным персоналом, а его учредительный договор выступает как основополагающий правовой акт в регулировании его внутренней организации (пункт 15). Поскольку отсылка к национальному законодательству содержится в самом Договоре, нормы которого регламентируют комплекс правоотношений с участием международных служащих, нормы национального законодательства применяются к тем элементам правового статуса указанных лиц, которые не урегулированы правом Союза и таким образом, чтобы этим не затрагивалось действие принципов независимого и эффективного выполнения международными служащими их служебных обязанностей, функций и неукоснительного уважения международного характера их полномочий, закрепленных в пунктах 2 и 3 Положения.

16. Большая коллегия также приходит к выводу, что нормы пунктов 53 и 54 Положения, устанавливающие социальные гарантии должностных лиц и сотрудников органов Союза в области пенсионного обеспечения, наряду с другими социальными гарантиями, привилегиями и иммунитетами, предусмотренными Положением, представляют собой неотъемлемый элемент статуса международных служащих Союза и института международной службы Союза.

При этом объем и нормативное содержание социальных гарантий международных служащих Союза, в том числе в области пенсионного обеспечения обусловлены публичным характером функций, возлагаемых на них государствами-членами, и связанными с этим требованиями, предъявляемыми к их профессиональной квалификации, деловым и личным качествам, включая обладание специальными знаниями и опытом в сферах деятельности, составляющих предмет Договора, а также связанными с прохождением международной службы ограничениями. При определении уровня таких требований, предъявляемых к должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда, также не могут не учитываться и квалификационные требования, которые на основании Договора применяются к членам Коллегии Комиссии и судьям Суда (деятельность которых призваны обеспечивать должностные лица и сотрудники этих органов Союза).

17. Отвечая на вопрос, поставленный в первом пункте заявления, Большая коллегия отмечает, что пункты 53 и 54 в их взаимосвязи с иными нормами Положения, регулирующими приобретение международными служащими Союза социальных гарантий в области пенсионного обеспечения (применительно к должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда - пункты 44, 46, 47 и 54 Положения), устанавливают материально-правовые и отдельные процедурные условия предоставления указанным в них должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда социальных гарантий в области пенсионного обеспечения.

При этом системное толкование норм Положения, регулирующих трудовые отношения и социальные гарантии международных служащих Союза в области пенсионного обеспечения (пункты 43, 44, 46, 47, 50, 53 и 54), подтверждает вывод о том, что пункт 53 Положения носит специальный характер в том смысле, что 1) по субъектному составу (ratione personae) сфера его применения ограничена должностными лицами и сотрудниками Комиссии и Суда, являющимися гражданами Российской Федерации; 2) им устанавливаются материально-правовые и отдельные процедурные условия возникновения у лиц, проходящих международную службу в органах Союза, права на конкретный вид пенсионного обеспечения в Российской Федерации - пенсию за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих.

К условиям приобретения права на пенсию за выслугу лет должностными лицами, сотрудниками Комиссии и Суда из числа граждан Российской Федерации относились, в частности, установленные Договором требования к общей продолжительности стажа государственной гражданской службы (пятнадцать лет), включая период работы в Комиссии и Суде непосредственно перед увольнением в течение не менее двенадцати месяцев, которые были закреплены в первоначальной редакции пункта 53 Положения, а впоследствии скорректированы в сторону увеличения Протоколом.

Большая коллегия отмечает, что норма пункта 53 Положения как в прежней редакции, так и в действующей во взаимосвязи со статьей 106(1) Договора изложена ясно и конкретно, является нормой прямого действия и создает основание для возникновения у лиц, на которых такое действие распространяется, права на пенсию за выслугу лет.

При наступлении обстоятельств, обеспечивающих выполнение указанных материально-правовых условий, у международного служащего в силу Договора возникает право на пенсию за выслугу лет. С момента его возникновения данное право, по существу, является "приобретенным правом", реализация которого не зависит от возможных изменений Договора и основанных на нем актов права Союза.

Большая коллегия в этой связи полагает обоснованным и учитывает при рассмотрении поступившего заявления о разъяснении подход, сложившийся в практике международных судебных органов, в частности, Административного трибунала Международной организации труда, согласно которому пенсионные права относятся к категории "приобретенных прав" и подлежат реализации его владельцем независимо от каких-либо изменений, внесенных в текст регулирующих эти права нормативных документов (решения от 13 ноября 1978 года N 365 по делу Lamadie (пункт 10) и от 13 ноября 1978 года N 366 по делу Biggio (пункт 10)).

Таким образом, должностные лица и сотрудники Комиссии и Суда Союза, которые приобрели право на пенсию за выслугу лет в соответствии с пунктом 53 Положения, в редакции, действовавшей до 24 января 2023 года, и были освобождены от должностей, замещаемых в Комиссии или Суде Союза (за исключением случаев освобождения, связанных с виновными действиями), сохраняют свое право на пенсию за выслугу лет на прежних условиях.

При этом Договор и иные акты Союза не устанавливают срок, в течение которого Председателем Коллегии Комиссии или Председателем Суда (по их инициативе или ходатайству лица, приобретшего право на пенсию за выслугу) должно быть сделано представление в уполномоченный орган Российской Федерации, предусмотренное абзацем первым пункта 53 Положения.

18. В соответствии с общепризнанной нормой международного права, кодифицированной в статье 28 Венской конвенции, поскольку иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, положения договора не обязательны для участника договора в отношении любого действия или факта, которые имели место до даты вступления договора в силу для данного участника, или в отношении любой ситуации, которая перестала существовать до этой даты.

В этой связи Большая коллегия отмечает, что Протокол, предусматривавший внесение в пункт 53 Положения изменений, которые в интерпретации заявителя ухудшили ее положение, не содержит норм, которые бы предусматривали обязательность этих изменений в применении к правоотношениям, возникшим до вступления вышеупомянутого Протокола в силу (то есть до 24 января 2023 года).

Анализ содержания вышеупомянутого Протокола, напротив, позволяет сделать вывод о том, что государства-участники, сообразуясь с их конституционными правопорядками, принципами правовой определенности, доверия к государственной власти и стабильности правового регулирования, дополнили текст Договора статьей 106(1) "Переходные положения в отношении раздела XXVIII", определяющей круг лиц, в отношении которых право на пенсию за выслугу лет должно применяться в порядке, предусмотренном пунктом 53 Положения, - без учета изменений в части продолжительности стажа государственной гражданской службы, внесенных указанным Протоколом, и после его вступления в силу.

Исходя из системного толкования пунктов 53 и 54 Положения, Большая коллегия констатирует их взаимодополняемость в части определения общей продолжительности стажа государственной (государственной гражданской) службы, необходимой для назначения должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда пенсии за выслугу лет. Поскольку в соответствии с пунктом 54 Положения период работы в качестве должностного лица и/или сотрудника органа Союза включается в общую продолжительность стажа государственной гражданской службы, используемое в статье 106(1) Договора понятие "изменения в части продолжительности стажа государственной службы" следует понимать как относящееся и к той части трудового стажа, которая представляет собой стаж государственной (государственной гражданской) службы в собственном смысле слова, и к той, которая охватывает период работы должностного лица, сотрудника Комиссии и Суда в этих органах Союза.

Суд также учитывает правовую позицию, изложенную в Консультативном заключении от 20 декабря 2018 года по делу N Р-5/18, согласно которой уровень прав и свобод человека и гражданина, гарантированный Союзом, не может быть ниже, чем он обеспечивается в государствах-членах, и на этом основании приходит к выводу, что в отношении бывшего международного служащего Союза не подлежит ретроактивному применению нормативное регулирование, ухудшающее его правовое положение.

Большая коллегия также отмечает, что в части, касающейся заявителей Мысливского П.П. и Панова А.А., вопрос, поставленный в пункте 1 заявления о разъяснении, не имеет предмета, поскольку материально-правовые условия возникновения права на пенсию за выслугу лет, которые были установлены редакцией пункта 53 Положения, действовавшей до вступления в силу вышеупомянутого Протокола, к ним неприменимы.

19. Отвечая на вопрос, поставленный в четвертом пункте заявления о разъяснении, Суд отмечает, что из текста пункта 53 Положения ясно следует, что возникновение у международных служащих Союза из числа граждан Российской Федерации права на пенсию за выслугу лет связано с замещением ими должностей в Комиссии и Суде Союза, что закреплено в правовой позиции, выраженной в Консультативном заключении от 12 сентября 2017 года по делу N Р-2/17, согласно которой Суд признал равнозначными по объему и содержанию понятия "замещение должности" и "занятие должности".

В пункте 54 Положения, в свою очередь, используется понятие "период работы" должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, который в соответствии с указанным пунктом подлежит включению в стаж государственной гражданской службы государства-члена, гражданами которого они являются, в том числе для назначения пенсии за выслугу лет государственных служащих.

Право Союза не содержит определения термина "период работы" должностных лиц и сотрудников. Суд считает, исходя из сложившейся практики Комиссии и Суда, что под указанным термином следует понимать общую продолжительность трудовой деятельности должностных лиц и сотрудников на основании заключенных с ними трудовых договоров (контрактов).

Из контекстного толкования пунктов 53 и 54 Положения следует, что период исполнения полномочий должностных лиц или сотрудников Комиссии и Суда, являющихся гражданами Российской Федерации, по замещаемой (занимаемой) должности включается в стаж государственной (государственной гражданской) службы этого государства-члена, в том числе в целях назначения пенсии за выслугу лет государственных служащих (федеральных государственных гражданских служащих).

Большая коллегия приходит к выводу, что пункт 54 Положения распространяется на граждан всех государств - членов Союза, не содержит каких-либо условий для включения периодов работы в Комиссии и Суде в стаж государственной (государственной гражданской) службы и, соответственно, применим к лицам, которые до работы в органах Союза не имели стажа государственной (государственной гражданской) службы.

20. При ответе на вопрос, поставленный в пятом пункте заявления о разъяснении, Большая коллегия констатирует, что, учитывая обстоятельства дела, описанные в пункте 4 настоящего Консультативного заключения, он касается трудовых отношений Суда только с одним из заявителей, который в период действия прежней редакции пункта 53 Положения исполнял обязанности сотрудника Суда по должности консультанта экспертно-аналитического отдела Секретариата Суда.

Большая коллегия считает, что для целей установления трудового стажа и назначения пенсии в соответствии с пунктами 53 и 54 Положения применительно к соответствующему лицу (работнику) определяющее значение имеет соблюдение следующих вытекающих из Договора условий: 1) наличие у этого лица трудового договора (контракта) с органом Союза, предусматривающего выполнение трудовой функции в качестве должностного лица или сотрудника органа Союза, а также обязанность органа Союза осуществлять применительно к такому лицу пенсионное и социальное обеспечение как должностного лица и сотрудника органа Союза в соответствии с условиями Договора; 2) фактическое осуществление сторонами указанного трудового договора (контракта) предусмотренных в нем взаимных обязанностей, включая выполнение органом Союза требования об обязательных отчислениях на пенсионное обеспечение такого лица в порядке и на условиях, установленных для должностных лиц или сотрудников органа Союза (пункт 44 Положения).

С учетом вышеизложенного Большая коллегия приходит к выводу, что при одновременном соблюдении указанных условий период работы должностного лица, сотрудника Комиссии или Суда в качестве "исполняющего обязанности" по соответствующей должности в Комиссии или Суде подлежит включению в стаж государственной службы в соответствии с пунктами 53 и 54 Положения и для целей назначения пенсии за выслугу лет.

21. С учетом вышеизложенного Большая коллегия разъясняет:

21.1. Должностные лица и сотрудники Комиссии и Суда, которые приобрели право на пенсию за выслугу лет в соответствии с пунктом 53 Положения, в редакции, действовавшей до 24 января 2023 года, и были освобождены от должностей, замещаемых в Комиссии или Суде (за исключением случаев освобождения, связанных с виновными действиями), сохраняют свое право на пенсию за выслугу лет на прежних условиях, в том числе в части требования о продолжительности стажа работы в Комиссии и Суде не менее двенадцати месяцев, независимо от даты реализации такими лицами указанного права и внесения Председателем Коллегии Комиссии или Председателем Суда представления в уполномоченный орган государства-члена.

21.2. В соответствии с пунктом 54 Положения период работы должностных лиц, сотрудников Комиссии и Суда в этих органах включается в стаж государственной (государственной гражданской) службы государства-члена, гражданами которого они являются, в том числе для целей назначения пенсии за выслугу лет. При этом "период работы" должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда Союза в этих органах (пункт 54 Положения) равнозначен по смыслу периоду "замещения должностей" в этих органах указанными лицами (пункт 53 Положения).

21.3. Для целей применения пунктов 53 и 54 Положения период работы в качестве "исполняющего обязанности" должностного лица, сотрудника Комиссии и Суда Союза включается в стаж государственной (государственной гражданской) службы государства-члена, гражданами которого они являются.