I. Общие положения

1. Методические рекомендации по оценке действий объекта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в целях подтверждения признаков неправомерного, неэффективного использования бюджетных средств и определения их последствий (далее - Методические рекомендации) разработаны в целях оценки нарушений, выявляемых органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее - орган контроля) при осуществлении им полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю и имеющих признаки неправомерного, неэффективного использования объектом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объект контроля) средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации, средств, предоставленных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации (далее при совместном упоминании - бюджетные средства).

2. Методические рекомендации направлены на оказание практической помощи органам контроля, не содержат обязательных требований, не устанавливают правовых норм и носят рекомендательный, разъяснительный характер.

3. В целях Методических рекомендаций:

3.1. Оценка действий (бездействия) объекта контроля в случаях неправомерного использования им бюджетных средств направлена на сопоставление действий (бездействия) объекта контроля с требованиями нормативных правовых актов (правовых актов) и иных документов, регламентирующих его финансово-хозяйственную деятельность, проводимое в целях оценки правомерности осуществления таких действий (бездействия).

3.2. Неправомерное использование бюджетных средств связано с использованием (предоставлением) бюджетных средств, не соответствующим полностью или частично целям, порядку и условиям их использования (предоставления), и в целях настоящих рекомендаций включает:

нецелевое использование бюджетных средств, связанное с несоблюдением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ);

иные действия (бездействие) объектов контроля, не соответствующие полностью или частично порядку и условиям использования (предоставления) бюджетных средств при принятии и оплате денежных обязательств объекта контроля или перечислении авансовых платежей, которые могут повлечь причинение ущерба публично-правовому образованию или юридическому лицу, которому предоставлены средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации (далее соответственно - ущерб, иное неправомерное использование бюджетных средств).

Под ущербом рекомендуется понимать:

1) утрату бюджетных средств или повреждение государственного (муниципального) имущества (имущественных и (или) интеллектуальных прав публично-правового образования);

2) расходы бюджета бюджетной системы Российской Федерации, которые исполнены или которые необходимо исполнить для достижения установленных целей (результатов, показателей), недостигнутых вследствие неправомерного (в том числе нецелевого), либо для восстановления утраченного (поврежденного) государственного (муниципального) имущества (имущественных и (или) интеллектуальных прав);

3) непоступление в бюджет бюджетной системы Российской Федерации денежных средств в связи с нарушениями, допущенными при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, а также в связи с нарушением имущественных и (или) интеллектуальных прав публично-правового образования.

3.3. В соответствии со статьей 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органам контроля рекомендуется учитывать, что в статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), статье 306.4 БК РФ, статье 306.7 БК РФ, статьях 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) установлены определения нецелевого использования бюджетных средств.

Расхождения в подходах к квалификации нецелевого использования бюджетных средств в том числе связаны с разным составом объектов контроля, в отношении которых применяются положения указанных статей, а также применяемыми мерами.

Статья 15.14 КоАП РФ применяется как в отношении участников бюджетного процесса, так и в отношении государственных (муниципальных) бюджетных, автономных учреждений и унитарных предприятий, иных юридических и физических лиц - получателей субсидий, бюджетных инвестиций из бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Статьи 306.4 и 306.7 БК РФ применяются только в отношении участников бюджетного процесса, которые введены в целях применения бюджетных мер принуждения к участникам бюджетного процесса.

Статья 15.14 КоАП РФ применяется с 2013 года без изменений, а статьи 306.4 и 306.7 БК РФ в действующей редакции применяются с 2019 года и сформированы с учетом принятых существенных изменений БК РФ в части регулирования планирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в период с 2013 по 2019 годы, в связи с чем в отношении участников бюджетного процесса в целях подтверждения фактов нецелевого использования бюджетных средств рекомендуется руководствоваться нормами статей 306.4 и 306.7 БК РФ, в соответствии с которыми нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным:

законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств;

бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

В контексте статьи 306.4 БК РФ под договорами (соглашениями), являющимися основанием для предоставления указанных средств, рекомендуется понимать соглашения о предоставлении межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также договоры (соглашения) о предоставлении субсидий, бюджетных инвестиций юридическим и физическим лицам (в части процедур предоставления указанных средств участниками бюджетного процесса).

В контексте статьи 306.7 БК РФ под правовым актом (договором), являющимся основанием для предоставления средств бюджетного кредита, рекомендуется понимать правила предоставления, использования и возврата бюджетного кредита, утверждаемые Правительством Российской Федерации или высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (местной администрацией), соглашение о предоставлении бюджетного кредита бюджету бюджетной системы Российской Федерации из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации (договор о предоставлении бюджетного кредита).

Согласно статье 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, допущенное лицами, не являющимися участниками бюджетного процесса, выражается в направлении средств, предоставленных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации (далее - средства из бюджета), на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В отличие от статей 306.4 и 306.7 БК РФ основанием предоставления средств из бюджета в контексте статьи 15.14 КоАП РФ могут являться не только договоры (соглашения) и правовые акты об их предоставлении, но и иные документы, например, соглашение о передаче полномочий государственного (муниципального) заказчика при осуществлении бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений государственным (муниципальным) бюджетным, автономным учреждениям и унитарным предприятиям.

3.4. Оценка действий (бездействия) объекта контроля в случаях неэффективного использования им бюджетных средств направлена на сопоставление действий (бездействия) объекта контроля с действиями, которые должны были бы быть совершены с соблюдением принципа эффективности использования бюджетных средств.

3.5. Эффективное использование бюджетных средств в соответствии со статьей 34 БК РФ связано с составлением и исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации участниками бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий, исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом бюджетной системы Российской Федерации объема средств (результативности).

Также в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения и иные юридические лица при планировании и осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - закупка) должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд, соблюдая принципы ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.

Неэффективное использование бюджетных средств является следствием действий (бездействия) участников бюджетного процесса, иных юридических лиц, получающих средства из бюджета, совершенных с нарушением принципов, предусмотренных статьей 34 БК РФ и статьей 12 Федерального закона N 44-ФЗ (за исключением действий (бездействия), указанных в подпункте 3.2 пункта 3 Методических рекомендаций).