III. Персонифицированное финансирование дополнительного образования детей

3.1. Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 1 декабря 2021 г. N Пр-2254 в рамках Целевой модели субъектам Российской Федерации в своих региональных нормативных правовых актах рекомендуется предусмотреть распределение объема гарантий персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в зависимости от уровня материальной обеспеченности семьи, статуса семьи и ребенка, а также от его успехов в учебной деятельности.

3.2. Система управления и финансирования в регионе будет признана соответствующей требованиям Целевой модели при одновременном выполнении следующих условий:

1) механизм персонифицированного финансирования используется не менее чем в 50% муниципальных образований субъекта Российской Федерации (дети из не менее, чем 50-ти процентов муниципалитетов субъекта Российской Федерации используют сертификаты дополнительного образования);

2) не менее 25% детей, проживающих в субъекте Российской Федерации, при выборе дополнительных общеобразовательных программ использовали сертификат дополнительного образования, позволяющий выбрать любого исполнителя образовательных услуг, независимо от типа и формы собственности, и при необходимости направить средства сертификата дополнительного образования на оплату обучения;

Обеспечение охвата 25% детей персонифицированным финансированием дополнительного образования может быть достигнуто одним из следующих решений:

1) закрепление в рамках закона о региональном бюджете решений о местных бюджетах совокупного обеспечения номиналов сертификатов дополнительного образования, достаточного для передачи средств сертификатов 25% детей в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат на оказание услуг в рамках дополнительного образования исполнителям образовательных услуг;

2) закрепление в рамках закона о региональном бюджете решений о местных бюджетах объема средств, минимально необходимого для удовлетворения существующего ожидаемого спроса со стороны детей на программы, не включенные в государственное (муниципальное) задание, а также установление и реализация механизма перераспределения средств между государственным (муниципальным) заданием и мероприятием по обеспечению персонифицированного финансирования.

Решение задачи обеспечения целевого охвата детей персонифицированным финансированием предусматривает:

1) Формирование в соответствии с порядком, представленным в разделе 2.2.2 Рекомендаций, реестра дополнительных общеобразовательных программ, реализуемых в рамках государственного (муниципального) задания.

В результате будет сформирован первичный перечень дополнительных общеобразовательных программ, ценных для субъекта Российской Федерации и/или отдельных муниципальных районов (городских округов). В то же время, на данном шаге еще не определяются окончательно количественные показатели для реализуемых программ (целевое число обучающихся), не пересматриваются государственные (муниципальные) задания для образовательных учреждений.

2) Оценка потенциального спроса со стороны детей, получающих сертификат дополнительного образования, на образовательные программы, не включенные в реестр образовательных программ.

На данном шаге устанавливается примерный объем финансирования, необходимый для обеспечения выбора детьми любого исполнителя образовательных услуг, на период действия программы персонифицированного финансирования. Фактически, установление объема обеспечения номиналов сертификатов дополнительного образования выше правильно определенного потенциального спроса приведет лишь к наличию остатков средств на сертификатах дополнительного образования, что в принципе не желательно.

3) Принятие решения об объемах распределения бюджетных средств, направляемых для обеспечения дополнительных общеобразовательных программ, между государственным (муниципальным) заданием и обеспечением механизма персонифицированного финансирования. Утверждение правовых актов, устанавливающих соответствующее распределение.

4) Для возможности оперативно проводить перераспределение средств при внедрении системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей рекомендуется установить в соответствии с пунктом 8 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации следующие основания для внесения изменений в показатели Сводной бюджетной росписи местного бюджета без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в соответствии с решениями руководителя финансового органа:

- перераспределение бюджетных ассигнований в рамках одного мероприятия муниципальной программы или непрограммного направления деятельности;

- перераспределение бюджетных ассигнований по мероприятиям муниципальных программ главному распорядителю бюджетных средств.

Данные полномочия закрепляются Положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании или решением о бюджете, если данное право закреплено вышеуказанным положением.

5) Осуществление регулярного мониторинга возникновения необходимости перераспределения средств между государственным (муниципальным) заданием и мероприятием по обеспечению персонифицированного финансирования (при необходимости) и непосредственное перераспределение средств в предусмотренном порядке при возникновении соответствующей необходимости. Уточнение целевого числа обучающихся по дополнительным общеобразовательным программам.

В результате в регионе (муниципалитете), обеспечивающем внедрение системы ПФДО, обеспечивается, с одной стороны, соблюдение требований по охвату системой персонифицированного финансирования (отсутствуют ограничения использования сертификата дополнительного образования у любого исполнителя образовательных услуг при выборе дополнительных общеобразовательных программ по меньшей мере для 25% проживающих детей), с другой стороны, управление системой дополнительного образования осуществляется от государственных приоритетов и не предполагает перекоса в сторону решения практической задачи по реализации непосредственно механизма персонифицированного финансирования.

3.3. Система персонифицированного учета и финансирования дополнительного образования детей соответствует требованиям Целевой модели исключительно в случае соответствия механизма персонифицированного финансирования, являющегося частью системы, всем установленным для него, закрепленным Целевой моделью, основными требованиями к внедрению системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в субъектах Российской Федерации для реализации мероприятий по формированию современных управленческих и организационно-экономических механизмов в системе дополнительного образования детей в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие образования", а также закрепленным Целевой моделью. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в сфере дополнительного образования такой механизм может быть создан лишь в качестве составного, то есть построенного на использовании существующих и практикуемых механизмов таким образом, что в итоге обеспечивается полное соответствие требованиям к ПФДО.

3.3.1. Оплата услуг исполнителей образовательных услуг осуществляется в соответствии со следующими правовыми механизмами:

- предоставление грантов в форме субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям в соответствии с пунктом 7 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

- предоставление грантов в форме субсидий некоммерческим организациям, в том числе государственным (муниципальным) учреждениям, не являющимся казенными учреждениями в соответствии с пунктом 4 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- предоставление субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным и автономным учреждениям в соответствии с пунктом 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Логика организации исполнения бюджета на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана, предусмотренная Бюджетным кодексом Российской Федерации, предполагает установление показателей сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов. Таким образом, реализация механизмов бюджетных ассигнований предполагает первоначальное закрепление лимитов для каждой отдельной группы исполнителей образовательных услуг: подведомственных автономных и бюджетных учреждений (КВР 621 и 611, соответственно), автономных учреждений (КВР 623), бюджетных учреждений (КВР 613), не находящихся в ведении субъекта РФ (муниципального образования). Предусматривается также первоначальное закрепление лимитов для различных ГРБС. При этом, учитывая, что основополагающим требованием к системе ПФДО является предоставление равного доступа к бюджетным средствам, предусмотренным на обеспечение персонифицированного финансирования, указанное первоначальное закрепление не должно становиться ограничением для возникновения обязательств по финансовому обеспечению (возмещению) затрат исполнителей образовательных услуг какого-либо типа сверх установленных для данного типа лимитов, при условии наличия неизрасходованных средств общего предусмотренного объема финансового обеспечения системы персонифицированного финансирования в соответствующем бюджете.

Первоначальные лимиты средств в рамках ПФДО распределяются в том числе между различными ГРБС, выполняющими функции учредителей для учреждений, реализующих дополнительные общеобразовательные программы.

- порядок перераспределения лимитов бюджетных обязательств между различными КБК, главными распорядителями бюджетных средств (в случаях использования механизмов смешанного бюджетного финансирования), в целях обеспечения перехода детей по сертификатам дополнительного образования между различными исполнителями образовательных услуг, в том числе учреждениями, функции учредителей в отношении которых выполняют различные ГРБС.

Указанный порядок закрепляется в порядке составления и ведения сводной бюджетной росписи, утверждаемом финансовым органом, и отвечает следующим принципам:

1) необходимым и достаточным основанием для перераспределения лимитов бюджетных обязательств является превышение действующего лимита обязательств оценкой обязательств по обеспечению (возмещению) затрат поставщикам образовательных услуг соответствующей группы, осуществленной с учетом заключенных и подготовленных к заключению на основании поданных детьми заявок договоров об образовании по сертификатам дополнительного образования;

2) необходимым условием перераспределения лимитов бюджетных обязательств является недостижение совокупного объема обеспечения мероприятия по персонифицированному финансированию оценкой совокупных обязательств по обеспечению (возмещению) затрат по всем группам исполнителей образовательных услуг;

3) перераспределение лимитов бюджетных обязательств осуществляется в течение не более 5-ти рабочих дней с момента возникновения превышения действующего лимита обязательств, установленного для исполнителей образовательных услуг определенной группы;

4) перераспределение лимитов бюджетных обязательств в рамках сводной бюджетной росписи осуществляется без внесения изменений в закон (решение) о бюджете. В случае отсутствия на момент внедрения системы ПФДО правовых оснований для осуществления обозначенных выше изменений сводной бюджетной росписи без решений представительного собрания, указанное собрание, руководствуясь пунктом 8 статьи 217 БК РФ, однократно принимает закон (решение) об установлении необходимых дополнительных оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в соответствии с решениями руководителя финансового органа;

5) порядок формирования государственных (муниципальных) заданий, а также их изменения в связи с изменением объемов услуг, оказываемых по сертификатам, независимо от изменения общего объема услуг.

Фактически, при закреплении услуги по реализации дополнительных общеразвивающих программ в рамках механизма персонифицированного финансирования в региональном перечне (классификаторе) государственных (муниципальных) услуг и работ, при формировании государственных (муниципальных) заданий подведомственным учреждениям для такой услуги устанавливаются отдельные показатели. В целях обеспечения соблюдения требований ПФДО такие показатели должны предусматривать регулярную (не реже 1 раза в месяц и при необходимости перераспределения лимитов бюджетных обязательств между ГРБС и/или КБК) корректировку объема оказываемых учреждением услуг на основании оценки подтвержденных по сертификатам дополнительного образования часов обучения по соответствующим программам.

3.4. Общими условиями организации функционирования системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей является нормативное закрепление обязательств региона/муниципалитета по обеспечению оказания услуг по сертификатам дополнительного образования. Одновременно объем соответствующих обязательств не определяется независимо, но согласуется с формируемым государственным (муниципальным) заданием. При проведении оценки потребности детей в программах дополнительного образования, реализуемых сверх такого задания, рекомендуется исходить из:

1) ожидаемого числа детей, которые примут решение об использовании сертификата за рамками государственного (муниципального) задания (n), но не более 25% от числа детей, проживающих на территории региона/муниципалитета;

2) устанавливаемого допустимого объема расходования средств по сертификату дополнительного образования в объеме (N):

а) подушевого норматива обеспечения сертификата (если номинал сертификата устанавливается в объеме (числе) доступных для одновременного освоения дополнительных общеобразовательных программ);

б) произведения среднего ожидаемого числа часов обучения по сертификату в год и средней стоимости дополнительных общеразвивающих программ в расчете на один час (если номинал сертификата устанавливается в объеме часов недельной нагрузки по осваиваемым дополнительным общеобразовательным программам);

3) оценки среднего объема использования средств сертификатов дополнительного образования в рамках системы ПФДО, в процентах (P).

Таким образом объем средств, необходимых для обеспечения системы ПФДО, первоначально определяется по формуле n N P, однако может быть изначально скорректирован в сторону уменьшения (при условии возможности последующего увеличения) в рамках процедуры, описанной в пункте 3.2 Рекомендаций.

Непосредственное закрепление определенного в целях обеспечения использования механизма персонифицированного финансирования объема средств осуществляется на уровне субъекта Российской Федерации/муниципального района (городского округа) посредством:

1) утверждения программы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей, устанавливающей на определенный период для каждой категории детей помимо общего объема обеспечения персонифицированного финансирования иные параметры системы персонифицированного финансирования, размер норматива обеспечения сертификата, а также порядок его установления и использования.

2) утверждения в составе государственной (муниципальной) программы развития образования отдельного мероприятия по обеспечению персонифицированного финансирования, объем которого определяется в соответствии с общим объемом обеспечения персонифицированного финансирования. Ответственным за исполнение такого мероприятия определяется уполномоченный орган.

3) установления лимита(ов) обеспечения мероприятия в законе (решении) о бюджете субъекта Российской Федерации (городского округа (муниципального района)), в сводной бюджетной росписи.

В результате формируется условный "общий кошелек" системы персонифицированного финансирования, предназначенный обеспечивать оплату дополнительного образования для детей, использующих сертификаты дополнительного образования в целях обучения вне рамок государственного (муниципального) задания.

3.5. Принципиальным требованием к системе ПФДО является установление единых нормативов финансового обеспечения реализации аналогичных программ, учитывающих все затраты, необходимые для их реализации, в объеме, реально отражающем потребности организаций. На практике указанное требование означает установление прозрачных и эффективных методик определения объемов возмещаемых поставщикам образовательных услуг затрат за счет средств бюджета при выборе их программ по сертификатам дополнительного образования. Такие методики должны учитывать исключительно особенности оказываемых услуг (в том числе наполняемость групп, долю индивидуальных занятий, занятий в больших объединениях, осуществляемое сопровождение со стороны педагогических работников, продолжительность учебного плана в часах и пр.), не ориентируясь на особенности реализации образовательных программ, связанных со спецификой деятельности конкретной организации.

В том числе, при установлении методики определения объема возмещаемых затрат необходимо учитывать следующие виды расходов, осуществляемых исполнителями образовательных услуг при реализации дополнительных общеобразовательных программ:

- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда педагогического персонала, непосредственно реализующего образовательную программу;

- на оплату труда педагогического персонала, необходимого для сопровождения реализации образовательной программы (педагоги-психологи, педагоги-организаторы, методисты, социальные педагоги и пр.);

- на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе реализации образовательной программы;

- на приобретение, амортизацию и восполнение средств обучения, используемых при реализации образовательной программы;

- на приобретение коммунальных услуг;

- на приобретение услуг связи;

- на услуги по содержанию объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, включая проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации;

- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников исполнителей образовательных услуг, которые не принимают непосредственного участия в реализации образовательной программы (административно-управленческий, административно-хозяйственный, учебно-вспомогательный и иной персонал);

- на обеспечение получения дополнительного образования педагогическими работниками, принимающими участие в реализации образовательной программы;

- на обеспечение допуска педагогических работников к педагогической деятельности (в том числе расходы на прохождение медицинских осмотров);

- на выплату налогов, начисляемых на используемое для реализации образовательных программ имущество, в том числе земельные участки;

- на выплаты, осуществляемые в целях получения в пользования необходимых для оказания услуг объекты инфраструктуры, в том числе платежи по договорам аренды.

Отдельным важным вопросом является учет расходов организаций на выплату имущественного и земельного налогов, платы по договорам аренды, иных расходов, по которым государственные и муниципальные учреждения в отличие от частных исполнителей услуг, фактически, освобождены. В случае, если указанные расходы не будут учтены при расчете объема возмещаемых при оказании услуг затрат, то частные исполнители услуг изначально ставятся в неравное положение, и с точки зрения конкурентной борьбы государственные (муниципальные) организации получают не допускаемые требованиями к системам ПФДО преференции. В связи с обозначенным обстоятельством такие расходы также должны подлежать нормированию и учитываться при расчете объема возмещаемых по сертификатам дополнительного образования затрат, а при оценке объема затрат на обеспечение содержания недвижимого имущества, осуществляемой в соответствии с порядком формирования государственного (муниципального) задания, должны, соответственно, исключаться из объема предоставляемой подведомственному учреждению субсидии.

Непосредственная методика определения нормативных стоимостей (в случаях использования механизмов смешанного финансирования - нормативных затрат на оказание) образовательных услуг по реализации дополнительных общеобразовательных программ устанавливается правилами ПФДО, при этом значения используемых в методике параметров в целях определения нормативной стоимости (нормативных затрат) для программ, реализуемых в очной форме на территории отдельных муниципалитетов, может конкретизироваться правовыми актами уполномоченных органов.

3.6. Поскольку в федеральном законодательстве не предусматривается требований к реализуемым дополнительным общеобразовательным программам, внедрение Целевой модели, как новых принципов, методик, технологий форм, нового содержания дополнительного образования осуществляется на уровне исполнителей образовательных услуг.

Для обеспечения единства требований к дополнительным общеобразовательным программам на уровне субъекта Российской Федерации должен предусматриваться механизм включения дополнительных общеобразовательных программ в реестр сертифицированных программ по результатам Экспертизы, в рамках которого предусматриваются:

1) принятие решения об отказе в экспертизе дополнительной общеобразовательной программы на основании однозначно установленного ее несоответствия одному или нескольким требованиям;

2) возможность направления на экспертизу дополнительных общеобразовательных программ любым исполнителем образовательных услуг, осуществляющим свою деятельность в рамках системы ПФДО, неограниченное число раз.