III. Управление и организация транспортного обслуживания населения

Основу правового регулирования вопросов, связанных с созданием условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения, составляют:

1) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

2) Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (до 1 января 2023 года);

3) Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (с 1 января 2023 года);

4) Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ).

Указанные законодательные акты определяют компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области планирования и организации перевозок по межмуниципальным и муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Законом N 220-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с:

1) установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок;

2) допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок;

3) использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры;

4) организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Для решения вопросов, связанных с организацией транспортного обслуживания населения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Законом N 220-ФЗ предусматривается возможность регулирования законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации правоотношений по организации регулярных перевозок.

Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться перераспределение полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и ГНЭТ между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 2 Закона N 220-ФЗ).

Передача полномочий органов местного самоуправления на уровень субъекта Российской Федерации может предоставить наибольшие преимущества в случае, если для городской агломерации выполняется одно или несколько из следующих условий:

1) в городской агломерации функционирует развитая система межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок, многие из которых дублируются на части пути следования муниципальными маршрутами регулярных перевозок;

2) на уровне субъекта Российской Федерации сосредоточены более развитые компетенции в сфере управления системой транспортного обслуживания населения;

3) в городской агломерации планируется реализация концессионных проектов в сфере пассажирского транспорта.

Совершенствование модели управления и организации транспортного обслуживания населения - необходимое условие повышения эффективности функционирования пассажирского транспорта. Оно предполагает оптимизацию государственного (муниципального) регулирования пассажирских перевозок, а также обеспечение возможности привлечения внебюджетных источников финансирования, а также лучших практик в управлении перевозками.

Таблица 1. Рекомендуемые целевые параметры

качества управления и организации транспортного

обслуживания населения

--------------------------------

<*> Пунктуальность транспортного обслуживания оценивается для маршрутов с интенсивностью движения более 4 ед./час как доля выполненных рейсов к общему числу рейсов, предусмотренных расписанием в этот час за календарный месяц, для маршрутов с интенсивностью менее 4 ед./час - как доля рейсов пассажирского транспорта, отправившихся из начального остановочного пункта и прибывших в конечный остановочный пункт в соответствии с расписанием либо с задержкой не более 3 мин и (или) опережением графика не более 1 мин, относительно времени, предусмотренного расписанием, к общему числу рейсов, предусмотренных расписанием за календарный месяц.

<**> Индекс качества контрактов на транспортную работу рассчитывается как сумма баллов за 3 компонента индекса: 0,3 балла, если все муниципальные перевозки в крупнейшем городе городской агломерации осуществляются по регулируемым тарифам; 0,2 балла, если все в границах городской агломерации межмуниципальные маршруты регулярных перевозок осуществляются по регулируемым тарифам; 0,5 баллов, если в агломерации перевозки осуществляются по контрактам на транспортную работу.

<***> Отношение стоимости безлимитного проездного билета на календарный месяц, предоставляющего право совершения неограниченного количества поездок в период срока его действия на всех маршрутах пассажирского транспорта (при отсутствии такого безлимитного билета - стоимость 22 разовых билетов), действующих в пределах городской агломерации, к величине среднего арифметического взвешенного среднедушевого денежного дохода населения в субъекте Российской Федерации, где расположена городская агломерация.

В текущей модели управления и организации транспортного обслуживания населения приоритет государственной (муниципальной) политики зачастую отводится минимизации государственного (муниципального) участия в этой сфере: перевозчики самостоятельно определяют многие параметры перевозок, допускается нерегулируемый тариф и конкуренция на маршруте за пассажиропоток. В целевой модели управления и организации транспортного обслуживания населения приоритет рекомендуется отдавать повышению качества транспортного обслуживания населения.

К основным приоритетам совершенствования модели управления и организации транспортного обслуживания населения относятся:

1) регулируемый тариф на всех маршрутах в границах городской агломерации;

2) интеграция всех маршрутов регулярных перевозок в границах агломерации в единую тарифную систему (неограниченное число входов в течение заданного временного интервала); возможно применение принципа зонных тарифов; отношение стоимости месячного проездного к величине среднего арифметического взвешенного среднедушевого денежного дохода населения в субъекте Российской Федерации, где расположена городская агломерация, не превышает 7%;

3) учет 100% оплаты проезда и оборудование всех транспортных средств системой безналичной оплаты в автоматизированных системах электронной оплаты проезда, эффективный механизм контроля оплаты проезда пассажирами;

4) установление в контрактах требований к безопасности вождения, пунктуальности и другим параметрам качества транспортного обслуживания;

5) приоритетное заключение контрактов на транспортную работу (как минимум, на маршрутах с потоком более 500 пассажиров в пиковый час в одном сечении);

6) централизованное планирование маршрутной сети с обоснованием ее соответствия региональному стандарту транспортного обслуживания населения, разработку которого рекомендуется осуществлять с учетом положений социального стандарта транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и ГНЭТ, утвержденным распоряжением Минтранса России от 31 января 2017 г. N НА-19-р;

7) использование на каждом маршруте наиболее экономически эффективного типа транспортного средства;

8) цифровой публичный мониторинг соблюдения параметров указанных стандартов (скорость, пунктуальность, наполняемость физическая и ценовая доступность), пассажиропотока (оплата проезда, заполняемость), совершения дорожно-транспортных происшествий, внештатных ситуаций; система оперативной обратной связи с пассажирами (статическая и динамическая информация на сайтах и в мобильных приложениях в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на остановочных пунктах, в подвижном составе).

Совершенствование модели управления и организации транспортного обслуживания населения предполагает изменение экономических отношений между перевозчиками и органами власти.

При переходе в городских агломерациях на систему государственного (муниципального) заказа в сфере пассажирских перевозок важной задачей является подготовка к проведению и проведение конкурентных процедур в целях заключения государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Формирование лотов (в том числе при объединении в один лот нескольких маршрутов регулярных перевозок) для проведения конкурентных процедур рекомендуется проводить с учетом особенностей технологии организации регулярных перевозок, обеспечения равного доступа населения к услугам пассажирского транспорта, территории прохождения маршрута (маршрутов), определения параметров маршрута, включающих в себя вид, класс и количество транспортных средств, используемых на маршруте, требования к их характеристикам и оборудованию, объем работ.

Соблюдение указанной рекомендации при проведении торгов может обеспечить рациональное количество и состав лотов, не нарушая при этом принципов конкуренции.

В качестве организационно-правовых моделей управления и организации транспортного обслуживания населения в сфере ГНЭТ могут применяться следующие варианты:

1) заключение концессионного соглашения (соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве) с муниципальным образованием или субъектом Российской Федерации (концессионная модель);

2) заключение государственного (муниципального) контракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок и (или) управлением инфраструктурой ГНЭТ (контрактная модель).

Ключевое отличие указанных моделей состоит в том, что концессионная модель включает в себя инвестиционную составляющую, а именно: создание и (или) реконструкцию недвижимого имущества (трамвайных путей, депо, контактной сети), а контрактная модель в этой части может предполагать только приобретение перевозчиком транспортных средств для выполнения перевозок.

Контрактная модель имеет ряд правовых особенностей реализации. Инфраструктура ГНЭТ по сложившейся практике находится на праве хозяйственного ведения у государственных (муниципальных) унитарных предприятий, в связи с чем потребуется заключение контрактов как с уполномоченными на организацию регулярных перевозок органами государственной власти (органами местного самоуправления), так и с соответствующим предприятием. В рамках единого конкурса модель может быть реализована, если перевозчиком будет являться соответствующее унитарное предприятие.

Внедрение новой модели управления и организации транспортного обслуживания населения в городских агломерациях потребует от органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления существенных организационных преобразований и в некоторых случаях дополнительных финансовых ресурсов. В частности, задача по переходу на контракты на транспортную работу требует высокой точности анализа и прогнозирования пассажиропотоков, поскольку ошибки в этом могут привести к дефициту заложенных в соответствующих бюджетах средств для оплаты работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок.

В целях оптимизации систем транспортного обслуживания городских агломераций рекомендуется рассмотрение вопроса о создании (как минимум, в крупных и крупнейших городских агломерациях) специализированных учреждений, осуществляющих функции заказчика и обеспечивающего управление в сфере пассажирского транспорта в городской агломерации, например, в форме государственных (муниципальных) казенных учреждений.

Основными функциями таких учреждений могут стать:

1) планирование маршрутной сети пассажирского транспорта, в том числе изучение потребностей населения в перевозках, выявление характера, объема и направления пассажирских потоков;

2) определение количественных, качественных и экономических показателей перевозок;

3) формирование сводной статистической отчетности по пассажирским перевозкам на маршрутах, проведение мониторинговых исследований по перевозкам пассажиров;

4) подготовка предложений по разработке нормативных актов в сфере планирования перевозок, мониторинга и контроля их выполнения;

5) определение ключевых условий и параметров государственных (муниципальных) контрактов, а также подготовка к проведению и проведение конкурентных процедур на право заключения государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам;

6) определение параметров перевозок и проведение процедур по отбору перевозчиков для осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам;

7) контроль за выполнением перевозчиками обязательств в части исполнения расписания и соблюдения заявленных объемов перевозок;

8) контроль за исполнением расписаний и соблюдения заявленных объемов перевозок;

9) реализация прав на применение штрафных санкций к перевозчикам по государственным (муниципальным) контрактам;

10) привлечение к административной ответственности за безбилетный проезд;

11) информационное взаимодействие с перевозчиками, осуществляющими перевозочную деятельность на основании заключенных государственных (муниципальных) контрактов и обеспечение обратной связи с потребителями транспортных услуг, включая анализ жалоб и предложений пассажиров.

К выполнению отдельных из указанных работ могут привлекаться в установленном законодательством порядке коммерческие организации.