1.1. Доклад по правоприменительной практике

В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" предметом федерального государственного пожарного надзора является:

исполнение федеральными органами государственной власти и должностными лицами федеральных органов государственной власти федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий в области пожарной безопасности;

исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий в области обеспечения пожарной безопасности, в том числе полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

исполнение органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления нормативных правовых актов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности;

соблюдение требований пожарной безопасности органами власти, организациями и гражданами на объектах защиты и (или) территориях (земельных участках), используемых (эксплуатируемых) ими в процессе осуществления своей деятельности;

соблюдение обязательных для применения и исполнения на таможенной территории Евразийского экономического союза требований к пиротехническим изделиям и связанным с ними процессам производства, перевозки, хранения, реализации, эксплуатации, утилизации и правил их идентификации в целях защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества;

соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, требованиям пожарной безопасности;

выполнение предписаний органов ГПН;

проведение мероприятий, в том числе профилактических, по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, имуществу организаций и граждан, государственному или муниципальному имуществу, угрозы возникновения пожара.

В 2020 году проведено реформирование системы нормирования в области пожарной безопасности в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины".

В указанных целях МЧС России проведен анализ всех нормативных правовых актов и нормативных документов, устанавливающих требования в области пожарной безопасности.

В ходе работы, а также с учетом Федерального закона от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях" МЧС России подготовлены и внесены в Правительство Российской Федерации 2 проекта федеральных законов, направленных на совершенствование вопросов нормативного правового регулирования и обязательных требований в области пожарной безопасности ("О внесении изменений в Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и "О внесении изменений в Федеральный закон "О пожарной безопасности" и статьи 1 и 22 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности").

Законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" направлен на систематизацию обязательных требований пожарной безопасности, расширение условий соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, в том числе при использовании различных расчетных обоснований.

Законопроектом в части систематизации обязательных требований исключаются устаревшие, избыточные и дублирующие требования пожарной безопасности, включая требования к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения, установленные техническим регламентом Евразийского экономического союза "О требованиях к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения" (ТР ЕАЭС 043/2017), принятым Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 23 июня 2017 г. N 40, а также требования к средствам индивидуальной защиты органов дыхания и зрения, используемых гражданами при пожаре, установленные техническим регламентом Таможенного союза "О безопасности средств индивидуальной защиты" (ТР ТС 019/2011), принятым Решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 878.

Законопроект также направлен на установление единообразного понимания порядка дублирования сигнала о пожаре, в части возможности использования различных каналов связи для систем передачи извещений о пожаре, прошедших в установленном порядке процедуру подтверждения соответствия. При этом выполнение функции передачи извещения о пожаре в автоматическом режиме исключает человеческий фактор.

Кроме того, положения законопроекта демонополизируют рынок указанных услуг, конкретизируют способ передачи сигнала, при этом введение новых и изменение существующих обязанностей и ограничений для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности не предусматривается.

Законопроектом "О внесении изменений в Федеральный закон "О пожарной безопасности" и статьи 1 и 22 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" предлагается установить, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию, обязаны один раз в 5 лет подтверждать свое соответствие лицензионным требованиям.

В случае непредставления в установленный срок, а также представления недостоверной или искаженной информации, о соответствии лицензионным требованиям лицензирующий орган вправе обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии с одновременным приостановлением лицензирующим органом ее действия до вступления в силу судебного решения.

Лицензирующий орган наделяется полномочиями по приостановлению действия лицензии в случае неоднократного или грубого нарушения лицензионных требований.

Вводится уведомительный порядок извещения лицензирующего органа о проводимых лицензиатом работах и услугах.

Предлагаемые изменения позволят проводить мониторинг выполнения организациями работ (услуг) в режиме "реального времени" без взаимодействия с юридическими лицами, своевременно реагировать на нарушение лицензионных требований и предупредить некачественное выполнение работ и оказание услуг.

Одновременно, в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины", по предложениям МЧС России, Правительством Российской отменено 53 постановления и 125 ведомственных актов, устанавливающих обязательные требования (постановление Правительства Российской Федерации от 11.07.2020 N 1034).

При этом взамен отмененных по вопросам пожарной безопасности принято 6 новых актов Правительства Российской Федерации и 4 приказа МЧС России:

1) акты Правительства Российской Федерации:

постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2020 N 1084 "О порядке проведения расчетов по оценке пожарного риска";

постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 N 1128 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений";

постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 N 1131 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры";

постановление Правительства Российской Федерации от 31.08.2020 N 1325 "Об утверждении Правил оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска";

постановление Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 N 1479 "Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации";

распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.12.2020 N 3646-р "Об утверждении списка продукции, которая для помещения под таможенные процедуры, предусматривающие возможность отчуждения или использования этой продукции в соответствии с ее назначением на территории Российской Федерации, подлежит обязательному подтверждению соответствия требованиям Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

2) ведомственные акты МЧС России, зарегистрированные в Минюсте России:

приказ МЧС России от 16.03.2020 N 171 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по предоставлению государственной услуги по регистрации декларации пожарной безопасности и формы декларации пожарной безопасности";

приказ МЧС России от 08.07.2020 N 503 "Об утверждении форм документов, используемых Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий при лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры и деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений";

приказ МЧС России от 29.07.2020 N 565 "Об утверждении Инструкции по подготовке и проведению учений и тренировок по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах";

приказ МЧС России от 31.07.2020 N 571 "Об утверждении минимального перечня оборудования, инструментов, технических средств, в том числе средств измерения, для выполнения работ и оказания услуг в области пожарной безопасности при осуществлении деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений".

Кроме того, в июле 2020 принят базовый Федеральный закон N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248).

В целях приведения отраслевых законов в соответствие с положениями Федерального закона N 248, который вступает в силу с 1 июля 2021 года, МЧС России принимает активное участие в разработке проекта Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", так называемого "закона-спутника".

Кроме этого предстоит переработка положений о видах надзоров, осуществляемых МЧС России.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2020 года N 1662 "О внесении изменений в Положение о федеральном государственном пожарном надзоре" утвержден новый порядок и критерии отнесения объектов защиты к определенной категории риска при осуществлении федерального государственного пожарного надзора.

В отличие от предыдущего регулирования категория присваивается не для групп объектов, а индивидуально для каждого объекта.

При этом, правообладатели объектов смогут самостоятельно оценивать правомерность отнесения эксплуатируемых зданий и сооружений к соответствующей категории риска.

Такая модель управления пожарным риском позволит индивидуально определять периодичность проведения контрольно-надзорных мероприятий, и соответственно, снизить необоснованную административную нагрузку в отношении добросовестных собственников объектов. Постановление вступило в силу 1 января 2021 года.

Одновременно предстоит издать ряд нормативных правовых актов МЧС России, связанных с утверждением перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований и порядка их выявления, индикативных показателей по всем видам надзоров.

Также предстоит активная работа в рамках подготовки Минэкономразвития России 14 нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в сфере организации и осуществления надзорной деятельности.

В порядке реализации Указа Президента Российской Федерации (от 26 апреля 2019 г. N 198 "О мерах по ликвидации последствий природных пожаров на территории Забайкальского края") и поручений Правительства Российской Федерации (от 7 мая 2019 г. N ЮТ-П16-3669) 22 декабря 2020 г. принят Федеральный закон N 454-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования деятельности в области пожарной безопасности". Введенные определения "ландшафтный (природный) пожар" и "лесной пожар" обеспечат разграничение полномочий между соответствующими органами исполнительной власти при их тушении.

Федеральным законом также предусмотрены изменения в части наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по осуществлению первичных мер пожарной безопасности в границах муниципальных районов, в том числе на межселенной территории (за границами городских и сельских населенных пунктов).

Уточнены основания проведения органами государственного пожарного надзора внеплановых проверок в отношении органов местного самоуправления при введении органом государственной власти особого противопожарного режима. Проверки будут проводиться только в отношении населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, перечень которых утверждается соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В порядке реализации положений Федерального закона от 22 декабря 2020 года N 454-ФЗ МЧС России подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила противопожарного режима в Российской Федерации". Проектом постановления устанавливаются критерии определения населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров.

С учетом ограничений, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в 2020 году запланировано проведение более 50 тысяч плановых проверок.

Снижение количества проверок обусловлено введением Правительством Российской Федерации особого порядка осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), с учетом установленной процедуры организации, согласования и проведения контроля (надзора) в отношении поднадзорных объектов определенных категорий риска. Проведено более 38 тысяч плановых и 55 тысяч внеплановых проверок.

По результатам проведения плановых и внеплановых проверок надзорными органами выявлено 439 тысяч нарушений требований пожарной безопасности и устранено порядка 370 тысяч нарушений, выявленных при проведении надзорных мероприятий.

Количество выполненных предписаний органов государственного пожарного надзора, согласно установленным срокам по результатам проверок, осталось на прежнем уровне и составило 84% от числа выданных.

Среди типовых нарушений, связанных с возможной причиной возникновения пожаров, отмечаются:

использование неисправного или не сертифицированного электрооборудования;

нарушение правил противопожарного режима при проведении пожароопасных работ;

неосторожное обращение с огнем, в том числе при курении;

нарушение правил эксплуатации систем отопления.

Основными нарушениями, связанными с обеспечением безопасности людей, являются:

ненадлежащее содержание путей эвакуации и эвакуационных выходов;

неисправное состояние, а также ненадлежащее техническое обслуживание автоматических систем обнаружения пожара и оповещения людей;

ограничение в период хозяйственной деятельности работоспособности систем противопожарной защиты.

Среди типовых нарушений на объектах защиты, связанных с ограничением распространения пожара, выделяются:

выделение пожароопасных помещений преградами с ненадлежащим пределом огнестойкости;

отсутствие противопожарных дверей в дверных проемах пожароопасных помещений;

неисправность механизмов самозакрывания дверей в эвакуационных лестничных клетках и коридорах.

Типовыми нарушениями правообладателей объектов защиты, связанных с необеспечением надлежащих условий тушения возможного пожара, являются:

недостаточное количество первичных средств пожаротушения (огнетушителей, пожарных рукавов и стволов в пожарных кранах);

создание условий, препятствующих проезду и подъезду пожарной техники к объекту защиты;

ненадлежащее содержание и обслуживание пожарных лестниц и ограждений кровли.

Основными причинами типовых нарушений обязательных требований послужили:

незнание обязательных требований, низкая личная ответственность;

оптимизация расходов (экономия денежных средств с целью их расходования на иные цели) с целью извлечения максимальной прибыли;

отсутствие достаточного финансирования бюджетных организаций.

За 12 месяцев 2020 года произошло 439 394 пожара, на которых погибло 8 313 человек, в том числе 357 несовершеннолетних, получили травмы 8 434 человека, в том числе на объектах и территориях федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих самостоятельный учет пожаров и их последствий, произошло 88 пожаров, на которых погибло 3 человека и 15 человек получили травмы. Зарегистрированный материальный ущерб составляет 20,9 млрд. рублей.

На пожарах спасено 193 107 человек, в том числе эвакуировано 158 446 человек.

В среднем ежедневно происходило 1 200 пожаров, на которых погибало 23 человека, получали травмы 23 человека, огнем уничтожалось 122 строения.

Количество погибших на 100 тыс. человек населения - 5,7 человека, количество травмированных на 100 тыс. населения - 5,7 человека.

Сведения об обстановке с пожарами и их последствиями на поднадзорных объектах отображены в таблице 1.