2.2.2. Порядок проведения оценки бюджетной эффективности налогового расхода

Оценка бюджетной эффективности является составным элементом оценки результативности налоговых расходов. В сущности, оценка бюджетной эффективности позволяет сопоставить альтернативные варианты достижения целевых значений.

Согласно пункту 17 Правил в целях проведения оценки бюджетной эффективности налоговых расходов осуществляется сравнительный анализ результативности предоставления льгот и результативности применения альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики. Сравнительный анализ включает сопоставление объемов расходов федерального бюджета в случае применения альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики, и объемов предоставленных льгот (расчет прироста показателя (индикатора) достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики на 1 рубль налоговых расходов и на 1 рубль расходов федерального бюджета для достижения того же показателя (индикатора) в случае применения альтернативных механизмов).

Альтернативные механизмы могут быть предусмотрены, в частности, в качестве мер государственного регулирования в сфере реализации государственной программы (пункт 47 Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. N 582).

Критериями сопоставления налогового расхода и альтернативного механизма должны быть идентичные показатели (например, ожидаемые результаты, состав лиц - получателей государственной (муниципальной) поддержки и иные).

Например, цель по обеспечению охвата всех граждан профилактическими медицинскими осмотрами не реже одного раза в год может быть достигнута посредством предоставления налоговых льгот для медицинских организаций, а также альтернативных механизмов:

- предоставление субсидий частным медицинским организациям на открытие пунктов оказания первичной медицинской помощи;

- предоставление государственных гарантий на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства здравоохранения, в том числе посредством реализации проектов государственно-частного партнерства;

- совершенствование законодательства в части расширения применения телемедицинских технологий.

При сравнительном анализе рекомендуется также учитывать объем расходов организационного-административного характера (организация работы по предоставлению субсидий, администрирование, организация проведения конкурса или аукциона и иные). При этом рекомендуется, чтобы объем указанных расходов был обоснован (например, нормативным правовым актом, регламентирующим порядок учета указанных расходов).

В качестве альтернативных механизмов достижения целей государственной программы и (или) целей социально-экономической политики могут учитываться в том числе:

1) Субсидии или иные формы непосредственной финансовой поддержки плательщиков, имеющих право на льготы, за счет федерального бюджета.

В качестве альтернативных механизмов финансовой поддержкой плательщиков, имеющих право на льготы, могут выступать следующие группы и подгруппы расходов федерального бюджета:

- расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами (код вида расходов - КВР - 100 <4>);

--------------------------------

<4> В соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 8 июня 2018 г. N 132н "О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения".

- закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (КВР - 200);

- социальное обеспечение и иные выплаты населению (КВР - 300);

- капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности (КВР - 400);

- предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям (КВР - 600);

- субсидии юридическим лицам (кроме некоммерческих организаций), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (КВР - 810);

- субсидии государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям (КВР - 820).

Альтернативным механизмом может быть предоставление средств из федерального бюджета как в форме субсидий непосредственно плательщикам, имеющим право на льготы, так и через "агентов", в том числе через институты развития (ВЭБ.РФ, АО "ДОМ.РФ", АО "Российский экспортный центр", АО "Российская венчурная компания" и иные). Например, в федеральном бюджете могут быть предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидии АО "Российский экспортный центр" на финансирование части затрат, связанных с продвижением продукции агропромышленного комплекса на внешние рынки, за исключением выставочно-ярмарочной деятельности <5>. При этом за счет получаемой субсидии АО "Российский экспортный центр" осуществляет финансовую поддержку организаций в части продвижения ими продукции агропромышленного комплекса на внешние рынки.

--------------------------------

<5> Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 2017 г. N 776 "Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета акционерному обществу "Российский экспортный центр" на финансирование части затрат, связанных с продвижением продукции агропромышленного комплекса на внешние рынки, за исключением выставочно-ярмарочной деятельности".

Также к непосредственной финансовой поддержке плательщиков, имеющих право на льготы, возможно отнести субсидии кредитным организациям на компенсацию недополученных ими доходов в связи с предоставлением плательщикам кредитов по льготной ставке.

Примером сравнительного анализа может быть проведение сопоставительной оценки объема налоговых расходов субъекта Российской Федерации, обусловленных налоговыми льготами, предоставляемыми резидентам технопарков (технологических парков), технополисов, научных парков, промышленных парков, индустриальных парков в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, и субсидий, предоставляемым указанным резидентам за счет средств федерального бюджета.

Кроме того, плательщикам, имеющим право на льготы, могут быть оказаны меры имущественной поддержки, способствующие снижению затрат организаций. Примером имущественной поддержки может служить особый порядок передачи в аренду объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии, направленный на стимулирование привлечения частных инвесторов к сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Неиспользуемый объект культурного наследия, находящийся в неудовлетворительном состоянии, предоставляется в аренду на срок до 49 лет с установлением льготной арендной платы при условии проведения арендатором работ по сохранению объекта в соответствии с охранным обязательством, предусмотренным статьей 47.6 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в течение 7 лет. Льготная арендная плата устанавливается по результатам проведения аукциона на право заключения такого договора, при этом ее начальный размер устанавливается в сумме 1 рубль в год за объект <6>.

--------------------------------

<6> Постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2015 г. N 966 "Об утверждении Положения о предоставлении в аренду неиспользуемых объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся в неудовлетворительном состоянии и относящихся к федеральной собственности, и о расторжении договоров аренды таких объектов культурного наследия".

2) Предоставление государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам плательщиков, имеющих право на льготы.

При сравнении инструмента налоговых расходов с инструментом по предоставлению государственных гарантий необходимо учитывать не только планируемый объем государственных гарантий (условные обязательства), но и ожидаемый объем бюджетных ассигнований на их исполнение (прямые обязательства). В качестве суммы для сопоставления рекомендуется использовать расчетный объем бюджетных ассигнований на исполнение государственных гарантий. Ввиду долгосрочного характера обязательств, обеспечиваемых государственными гарантиями (до 30 лет), сопоставительный расчет необходимо производить в одинаковых диапазонах периодов предоставления налоговых льгот и государственных гарантий.

3) Совершенствование нормативного регулирования и (или) порядка осуществления контрольно-надзорных функций в сфере деятельности плательщиков, имеющих право на льготы.

Данный альтернативный механизм предполагает совершенствование организационных механизмов взаимодействия между представителями органов государственной власти и органов местного самоуправления с плательщиками, имеющими право на льготы. Нередко административные барьеры препятствуют своевременной защите нарушенных прав и интересов плательщиков, имеющих право на льготы, обеспечению доступности государственных и муниципальных услуг и в целом развитию предпринимательской инициативы. Таким образом, достижение целей государственных программ, их структурных элементов и целей социально-экономической политики может осуществляться не только посредством финансовой поддержки плательщиков, имеющих право на льготы, но посредством создания комфортных условий для ведения предпринимательской деятельности и получения государственных и муниципальных услуг.

Примерами данного альтернативного механизма могут быть:

- обязанность государственных и муниципальных заказчиков осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее чем 15% совокупного годового объема закупок <7>;

--------------------------------

<7> Статья 30 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

- замена института лицензирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства на институт саморегулирования;

- внедрение риск-ориентированного подхода в осуществлении контрольно-надзорной деятельности.