1. Основные положения, необходимые для учета при организации работы по приведению нормативных правовых актов в соответствие с требованиями федерального законодательства

Настоящие Методические указания направлены на оказание методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по вопросам приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями федерального законодательства, а также на сокращение сроков и количества процедур при получении разрешения на строительство.

Одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений.

В целях его реализации Правительство Российской Федерации на основании пункта 7.4. части 1, частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) наделено правом утверждения исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-градостроительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описания процедур, указанных в данных перечнях.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Кодекса Правительством Российской Федерации приняты и вступили в силу:

постановление от 30 апреля 2014 г. N 403 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства";

постановление Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2016 г. N 1138 "Об исчерпывающих перечнях процедур в сфере строительства объектов водоснабжения и водоотведения и правилах ведения реестров описаний процедур";

постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 г. N 1504 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов электросетевого хозяйства с уровнем напряжения ниже 35 кВ и о Правилах ведения реестра описаний указанных процедур";

постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2017 г. N 346 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения и о Правилах ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения";

постановление Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2017 г. N 452 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства сетей теплоснабжения и о правилах внесения в него изменений и ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства сетей теплоснабжения".

В соответствии с частью 3 статьи 6 Кодекса с даты вступления в силу исчерпывающих перечней в сферах строительства не допускается установление федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями обязанности осуществления процедур, не предусмотренных исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Кроме этого, в соответствии со статьей 2 Федерального закона "О внесении изменений в статьи 2 и 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации" нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие с требованиями статьи 6 Кодекса не позднее чем в течение шести месяцев со дня утверждения Правительством Российской Федерации исчерпывающего перечня процедур в соответствующей сфере строительства.

При применении исчерпывающих процедур в сферах строительства необходимо исходить из различий понятий "процедура" и "государственная (муниципальная) услуга".

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) государственной услугой, предоставляемой исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, является деятельность по реализации функций исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий (далее - органы, предоставляющие услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, является деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Таким образом, отличительными признаками государственной или муниципальной услуги являются:

1) субъектом предоставления государственной услуги является исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также орган местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; муниципальной услуги - орган местного самоуправления;

2) наличие полномочий у органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу;

3) наличие запроса заявителя на оказание государственной или муниципальной услуги.

Несмотря на то, что действующее законодательство не содержит определения понятия "процедура", исходя из содержания пункта 7.4. части 1 статьи 6 Кодекса, понятие "процедура" шире понятия "государственная (муниципальная) услуга", поскольку включает взаимодействия, осуществляемые не только федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, но и индивидуальными предпринимателями, организациями (к примеру, кадастровыми инженерами, техническими экспертами, сетевыми и ресурсоснабжающими компаниями и т.д.) в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений.

С учетом вышеизложенного, административные регламенты (в соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ представляют собой нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги) применительно к исчерпывающим перечням процедур в сферах строительства необходимо разрабатывать и принимать исключительно в отношении государственных и муниципальных услуг, содержащихся в исчерпывающих перечнях процедур в сферах строительства.

В отношении процедур, содержащихся в исчерпывающих перечнях процедур в сферах строительства и не являющихся государственными или муниципальными услугами, действуют правила, установленные федеральными законами и принятыми нормативными правовыми актами Российской Федерации в соответствующей сфере правового регулирования.

Утвержденные Правительством Российской Федерации исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства включают два раздела:

I раздел - процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации;

II раздел - процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований.

При этом процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований применяются в случае, если такие процедуры и порядок их проведения установлены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Целевой моделью "Получение разрешения на строительство и территориальное планирование", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 января 2017 г. N 147-р (далее - Целевая модель), предусмотрена оптимизация региональных (муниципальных) процедур, содержащихся в разделах II исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства, и предоставляемых организациям, в том числе, путем встраивания данных процедур в федеральное законодательство с внесением соответствующих изменений в раздел I указанных перечней.

В соответствии с требованиями Федерального закона N 210-ФЗ, в отношении каждой государственной или муниципальной услуги должен быть разработан и утвержден административный регламент.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (далее - Постановление N 373).

В соответствии с пунктом 6 Постановления N 373 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться правилами, утвержденными указанным Постановлением N 373 при утверждении соответственно:

Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг;

Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций, разработки и утверждения административных регламентов муниципальных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления муниципальных услуг.

В отношении нескольких процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, и являющихся государственными или муниципальными услугами, относящихся к одному предмету регулирования (к примеру, процедуры N 59 "Предоставление разрешения на строительство", N 60 "Продление срока действия разрешения на строительство", N 61 "Внесение изменений в разрешение на строительство" Исчерпывающего перечня процедур в сфере жилищного строительства), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут разрабатывать один административный регламент, регламентирующий порядок прохождения всех трех указанных процедур.

При разработке административных регламентов предоставления государственных или муниципальных услуг необходимо обратить внимание на пункт 3 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных Постановлением N 373, согласно которому при разработке административных регламентов, в данном случае, соответственно, орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации, орган местного самоуправления предусматривают оптимизацию (повышение качества) предоставления государственных, муниципальных услуг, в том числе:

а) упорядочение административных процедур (действий);

б) сокращение количества документов, представляемых заявителями для предоставления государственной, муниципальной услуги, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами органа, предоставляющего услугу, в том числе, за счет выполнения отдельных административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при предоставлении услуги без участия заявителя, в том числе, с использованием информационно-телекоммуникационных технологий;

в) сокращение срока предоставления государственной, муниципальной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках предоставления государственной, муниципальной услуги.

В этой связи орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления могут установить в административном регламенте сокращенные сроки предоставления государственной, муниципальной услуги, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках предоставления государственной, муниципальной услуги по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством Российской Федерации.

В тоже время, сокращение сроков не должно происходить в ущерб качеству межведомственного взаимодействия между его участниками в целях предоставления государственных, муниципальных услуг;

г) ответственность должностных лиц органов, предоставляющих услуги, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);

д) предоставление государственной, муниципальной услуги в электронной форме.

Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо осуществлять разработку стандарта предоставления государственной или муниципальной услуги, являющегося составной частью административного регламента предоставления государственной или муниципальной услуги, в соответствии с Реестрами описаний процедур, указанных в исчерпывающих перечнях процедур в сферах строительства, и размещенных на официальном сайте Минстроя России в сети Интернет.

В соответствии с частью 2 статьи 12 Федерального закона N 210-ФЗ структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:

1) общие положения;

2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе, особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах;

4) формы контроля за исполнением административного регламента;

5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги установлены статьей 14 Федерального закона N 210-ФЗ.

Правила ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающих перечнях процедур в сферах строительства, утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации, утверждающими исчерпывающие перечни процедур в соответствующих сферах строительства, и по своей структуре являются идентичными.

В этой связи органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления описание стандарта предоставления государственной или муниципальной услуги, включенной в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, разрабатывают в следующей последовательности:

В соответствии со статьей 14 Федерального закона N 210-ФЗ стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает:

1) наименование государственной или муниципальной услуги (наименование указывается в соответствии с наименованием, указанным в Реестре описаний процедур);

2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу;

3) результат предоставления государственной или муниципальной услуги;

4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги (в соответствии с Реестром описаний процедур);

5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги (с учетом Реестра описаний процедур);

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия (в соответствии с Реестром описаний процедур);

7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги (в соответствии с Реестром описаний процедур);

8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги (в соответствии с Реестром описаний процедур);

9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (в соответствии с Реестром описаний процедур);

10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги;

11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги, в том числе к обеспечению доступности для инвалидов указанных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов;

13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (с учетом Реестра описаний процедур).

Анализ содержания административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг, проводимый Минстроем России, в ходе реализации Целевой модели, выявил целый ряд нарушений, допускаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, при их разработке и утверждении.

Типичные нарушения, выявленные в ходе мониторинга и оценки качества административных регламентов:

1) некорректно определен круг заявителей, на которые распространяется административный регламент;

2) в перечне правовых оснований для предоставления государственной или муниципальной услуги указываются недействующие нормативные правовые акты;

3) срок предоставления услуги не соответствует федеральному законодательству;

4) расширен исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления услуги, которые заявитель обязан представить самостоятельно (копии свидетельства о государственной регистрации юридического лица, учредительных документов, паспортов, чертежи ГПЗУ, материалы топографической съемки, сведения об объектах, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, документы на земельный участок и т.п.)

5) необоснованно расширен исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме заявления или отказа в предоставлении услуги.

В целях обеспечения приведения муниципальных нормативных актов в соответствие с требованиями федерального законодательства и реестров описаний процедур в сферах строительства органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо продолжать практику разработки типовых административных регламентов предоставления муниципальных услуг.

При разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных или муниципальных услуг органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо неукоснительно руководствоваться положениями статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ, устанавливающей требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Так, согласно части 1 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные или муниципальные услуг, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных им организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ перечень документов.