1.3. Положение дел в системе власти

Подъем в России невозможно обеспечить без эффективной власти, работающей на принципах служения обществу, а не самой себе.

Подчеркну, речь идет обо всех институтах государственной и муниципальной власти. Ответственность перед обществом лежит не только на Президенте и Правительстве, но и на депутатах, судьях, руководителях органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Никто из нас не имеет права ни на минуту забывать основной конституционный принцип: в России единственным источником власти является народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти, органы местного самоуправления. Значит, народ вправе спрашивать с власти в целом за качество ее действий, за ее эффективность. Вот почему сотрудничество властных институтов является важнейшей задачей.

1997 год стал поворотным в установлении новых для нас консолидирующих политических традиций. Прежде всего это проявилось в новых формах политического согласования позиций по принципиальным вопросам развития страны. Среди них - консультации главы государства с лидерами депутатских фракций и групп, совещания Президента с руководителями законодательной и исполнительной ветвей власти ("совет четырех"), Круглый стол для обсуждения наиболее острых проблем и другие.

Ошибаются те, кто считает, что такие формы подменяют конституционные органы власти. Речь идет лишь об организационных способах достижения политических компромиссов. Более того, это освоение потенциала самой Конституции, реализация конституционной обязанности главы государства обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Задача состоит в том, чтобы развивать и разнообразить формы диалога прежде всего между законодательной и исполнительной ветвями власти. Такой диалог должен идти постоянно и на разных уровнях, причем акцент должен делаться на законодательном обеспечении стратегии подъема.

Включение земли в экономический оборот, государственная регистрация юридических лиц, правовая защита инвестиций, усиление ответственности субъектов рынка, посильные для бюджета социальные обязательства государства - эти и многие другие вопросы давно требуют полноценного законодательного регулирования.

Однако кардинальных изменений в законодательной сфере еще не произошло.

Вновь приходится констатировать, что велико - в основном из-за невысокого юридического качества - число отклоняемых Президентом России законов. Из 277 законов, переданных в 1997 году на подпись главе государства, 86 было отклонено. 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия. Причем четыре закона возвращались дважды.

Существенно то, что по мотивам низкого качества отклоняется немало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро. Но принцип - пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие - для нас неприемлем. Правовой порядок крепнет не числом законов, а их качеством.

Огромный резерв повышения уровня законодательной работы заложен в законе о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. Но он так и не был принят в прошлом году.

В сфере законотворчества крупные задачи возлагались и на Правительство Российской Федерации. Однако, хотя его работа оживилась, прорыва здесь не произошло.

По-прежнему правительственные законопроекты не являются доминирующими в деятельности Федерального Собрания, о чем говорилось в прошлогоднем Послании. В 1997 году из 687 законопроектов, внесенных в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы, Правительством было внесено только 127 (без учета проектов законов о ратификации международных договоров и соглашений). К тому же не все из них отвечают требованиям юридического качества.

Мало что сделано и для установления жесткой дисциплины ведомственного нормотворчества. Так и не проведена ревизия массива ведомственных нормативных актов, по-прежнему далеко не все из них проходят обязательную регистрацию в Министерстве юстиции.

Если в условиях разделения властей можно понять разногласия между ветвями власти, то нет оправдания разноголосице в такой единой системе, как исполнительная власть. Нельзя признать нормальным, когда по одной и той же проблеме высокими должностными лицами публично высказываются мнения не просто с разных, но подчас с противоположных позиций. Это - крайне опасное для государственности явление, с которым буду продолжать бороться весьма жестко, вплоть до освобождения от должностей.

В минувшем году не все из намеченного было реализовано в сфере государственной службы и кадровой политики. В частности, остались без изменений принципы финансирования государственного аппарата, не разработаны четкие основания и процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности госслужащих и т.д.

В то же время нужно отметить, что Правительство и Администрация Президента активно вместе работают над проектом Кодекса государственной службы. Став законом, этот документ позволит по-новому построить взаимоотношения государственного аппарата с гражданами, стимулировать добросовестную работу чиновника.

Несмотря на предпринимавшиеся меры, острой остается проблема коррупции в государственном аппарате. Тому есть ряд причин.

Коррупция - не только криминальная проблема. Она порождается прежде всего сохранившимися возможностями командовать экономикой, вялостью контроля, сбоями в работе правовой системы. Ей способствуют низкое гражданское самосознание, стереотипы двойной морали: люди охотно поддерживают публичные обличения в коррупции, но для решения собственных проблем не гнушаются принять "правила игры", навязываемые им коррупционерами.

Вот почему одна только правоохранительная система не справится с задачей борьбы с коррупцией. Для этого нужны последовательная государственная политика, объединенные усилия не только всех органов власти, но и самого общества. Эта политика должна быть оформлена в виде антикоррупционной программы, реализуемой в увязке с реформированием системы управления в целом.

И все-таки уже в минувшем году на этом направлении дело сдвинулось с мертвой точки.

Во-первых, упразднен институт так называемых уполномоченных банков и принято решение о полном переходе на казначейскую систему исполнения федерального бюджета.

Во-вторых, получили широкое распространение конкурсное размещение государственных заказов и конкурсная закупка продукции для государственных нужд.

В-третьих, мы отказались от государственных закупок сырой нефти и ликвидировали систему спецэкспортеров нефти.

В-четвертых, на основе Указа начал действовать имеющий антикоррупционный характер механизм контроля за доходами и крупными расходами должностных лиц. В текущем году этот механизм охватит гораздо большее число государственных служащих. Для создания прочной законодательной базы финансовой "прозрачности" высших должностных лиц мною направлены в Государственную Думу соответствующие законопроекты. Их необходимо принять как можно скорее.

В-пятых, мы стали более серьезно относиться к общественным сигналам о проникновении криминальных элементов во властные структуры. Хотя такому проникновению пока слабо препятствует федеральное и региональное избирательное законодательство, у нас и сегодня есть законодательные возможности для привлечения к уголовной ответственности тех руководителей и депутатов, которые прикрываются своим статусом для преступной деятельности. Эти возможности правоохранительные органы должны использовать, не дожидаясь публикаций в прессе.

В 1997 году был принят ряд государственных решений по усилению системы охраны прав граждан, позитивные последствия которых начнут сказываться в жизни общества уже в текущем году.

Прежде всего имею в виду перелом в отношении к судебной власти. Впервые предусмотрено существенное - почти в полтора раза - увеличение бюджетного финансирования судебной власти. В конце 1997 года был принят Федеральный закон о Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации. Сама судебная власть берет в свои руки контроль за распределением бюджетных средств между судами общей юрисдикции.

Приняты федеральные законы об исполнительном производстве и о судебных приставах. Тем самым в России восстановлен институт, существенно укрепляющий авторитет судебных решений, становящийся преградой на пути криминальной "юстиции". В большинстве регионов уже созданы и начали активно действовать службы судебных приставов. Правительство Российской Федерации должно оказать организационную и финансовую помощь в скорейшем становлении нового правового института.

Важное решение, способствующее соблюдению прав человека, - перевод системы исполнения уголовных наказаний из Министерства внутренних дел в подчинение Министерства юстиции. Необходимо как можно быстрее принять соответствующие поправки в действующее законодательство, завершить процесс переподчинения учреждений исполнения наказаний. И это только один из шагов, направленных на укрепление органов юстиции в целом. В правовом государстве именно Министерство юстиции является ведущим в проведении правовой политики государства.