2. МОДЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

В современных условиях при реализации новых подходов к организации и выполнению мероприятий по гражданской обороне остро стоит вопрос нормативного правового регулирования выполнения органами власти всех уровней организационных и специальных действий, осуществляемых в области гражданской обороны (мероприятий по гражданской обороне).

Нормативное правовое регулирование выполнения полномочий в области гражданской обороны должно обеспечить безусловное и качественное выполнение на всех уровнях (федеральном, межрегиональном, региональном, местном, объектовом) мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

С помощью рассматриваемых модельных актов предлагается сформировать единые подходы к организации нормативного правового регулирования полномочий субъектов Российской Федерации.

В юридической практике, применяющей модельное законодательство как способ совершенствования законодательств субъектов права в различных областях общественных отношений, можно выделить определение понятия "модельный закон":

Модельный закон (model law) - это законодательный акт типового характера, содержащий нормативные рекомендации, а также варианты возможных правовых решений (иногда и пояснения к возможным вариантам, примеры) тех или иных вопросов определенной сферы общественных отношений.

Он носит рекомендательный характер и является законодательным инструментом федеративного государства, государственного объединения или международных организаций в целях согласования нормативной ориентации субъектов законодательной деятельности членов соответствующих объединений.

Признаками модельных актов являются следующие:

акты носят рекомендательный характер;

акты выполняют нормативно-консолидирующую роль в законодательстве;

существует возможность законодательными органами самостоятельно определять степень восприятия модельных законов в законотворческой деятельности;

акты разрабатываются для более строгого увязывания с соответствующим законом;

акты служат правовыми стандартами.

В более узком смысле можно выделить два уровня применения норм модельного законодательства: внутри отдельного государства и на межгосударственном уровне.

В условиях возникновения новых вызовов и угроз субъекты законодательной деятельности государства осуществляют разработку мер, направленных на защиту национальных интересов, создание рекомендаций по борьбе с преступностью, терроризмом, согласование подходов к решению проблем социальной политики, взаимодействие ветвей власти и субъектов права, и т.п. В рамках государственных объединений решаются такие вопросы, как: приведение национальных законов в соответствие с международными договорами, соблюдение основных прав и свобод человека, гуманитарного сотрудничества, социальных прав и гарантий граждан, проблемы миграции трудовых ресурсов, защиты гражданских лиц, прав военнопленных и т.д.

Таким образом, идея разработки модельных актов состоит в обобщении опыта регулирования законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации соответствующих отношений и определении нормативных предложений по оптимизации правового регулирования.

Разработка и издание модельных актов представляют собой один из способов воздействия на законотворчество субъекта Российской Федерации, поскольку федеральные законы по своей сути не могут содержать исчерпывающего регулирования всех вопросов в соответствующей сфере. Например, частью 1 статьи 8 Федерального закона "О гражданской обороне" не установлены полномочия Главы администрации субъекта Российской Федерации как высшего должностного лица, осуществляющего руководство гражданской обороной на территории субъекта Российской Федерации.

Модельные акты для органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулирующие отношения в области гражданской обороны, разработаны на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами "О гражданской обороне" и "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Нормативные решения, содержащиеся в модельных актах, учитывают разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере гражданской обороны, предусмотренное в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны рассматривать модельные акты как изложенные нормативным языком рекомендации, которые можно использовать при совершенствовании законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Положения модельных актов могут учитываться органами государственной власти субъекта Российской Федерации как при подготовке проектов новых законодательных актов по вопросам гражданской обороны, так и при внесении изменений в действующие нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

При использовании органами государственной власти субъекта Российской Федерации модельных актов следует иметь в виду, что их нормы должны быть адаптированы применительно к особенностям организации их государственной власти, специфике разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, территориального устройства, финансовым возможностям, а также иным особенностям соответствующего субъекта Российской Федерации.