1. Условия разработки и применения долгосрочного бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях

1. Условия разработки и применения долгосрочного

бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации

и муниципальных образованиях

В соответствии со статьей 11 Федерального закона N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" от 28 июня 2014 года бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период (бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период) относится к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках прогнозирования.

При этом практическое значение бюджетного прогноза на долгосрочный период шире непосредственно прогнозирования и затрагивает иные области, в том числе связанные с определением предельных объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, общих ресурсных ограничений для иных документов стратегического планирования, содержит элементы целеполагания, планирования и программирования.

Так, в условиях высокой неопределенности внешних и внутренних факторов, определяющих и влияющих на темпы и качество социально-экономического развития, формирование бюджетных прогнозов на долгосрочный период (на вариантной основе) не может и не должно ограничиваться исключительно экстраполяцией действующих норм и механизмов налогово-бюджетной, долговой политик, подходов к межбюджетному регулированию, но, одновременно с этим, предлагать и системные действия, направленные на обеспечение сбалансированности бюджетов, повышения эффективности соответствующей работы.

В соответствии со статьей 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют долгосрочное бюджетное планирование путем формирования бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, содержащего прогноз основных характеристик консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных программ субъекта Российской Федерации на период их действия, иные показатели, характеризующие консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации, а также основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период. Для муниципальных образований реализация соответствующих требований бюджетного законодательства Российской Федерации определяется решением представительных органов местного самоуправления (на добровольной основе).

Долгосрочное бюджетное планирование, то есть, разработка, практическое использование, система мониторинга бюджетных и иных финансовых показателей является необходимым условием для формирования как методологических, так и непосредственно применяемых процедур прогнозирования и профилактики бюджетных рисков, исходя из чего данные вопросы являются взаимоувязанными и комплексными.

При этом проект бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на соответствующий период.

В отношении Российской Федерации ("федерального" бюджетного прогноза) положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусмотренные статьей 170.1 (по долгосрочному бюджетному планированию) вступают в силу в 2015 году.

Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований соответствующие нормы бюджетного законодательства, определяющие сроки, условия и порядок долгосрочного бюджетного планирования, вступают в силу в иное время.

Так, в соответствии с Федеральным законом N ФЗ-273 от 30 сентября 2015 года "Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации" приостанавливается действие пунктов 5 и 6 статьи 170.1 Кодекса (в части субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

Исходя из этого, разработка бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период в 2015 году является необязательной и может быть осуществлена в следующем бюджетном цикле (при формировании бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального образования на очередной финансовый год (и плановый период)).

В случае принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) решения о неразработке бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период, необходимость в утверждении указанного бюджетного прогноза в течение двух месяцев со дня официального опубликования закона о бюджете субъекта Российской Федерации (решения о местном бюджете) на 2016 год отсутствует.

На сегодняшний день бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период не утвержден, ровно как и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период <1>.

--------------------------------

<1> Соответствующий проект постановления Правительства Российской Федерации о порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период находится на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации.

Данные обстоятельства создают определенные сложности для выработки скоординированной политики в области долгосрочного бюджетного планирования, подходов к оценке и профилактике бюджетных рисков в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, в том числе в связи с отсутствием должных навыков и завершенных примеров решения сопоставимой задачи на федеральном уровне в случае желания обеспечить полноценную реализацию статьи 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации именно в 2015 году.

Дополнительные сложности могут быть связаны в том числе и с тем, что в текущем финансовом году федеральный бюджет формируется только на 2016 год, включая и приостановку "бюджетных правил". Данное обстоятельство в значительной мере ограничивает возможности прогнозирования последовательно для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в отношении объемов соответствующих межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней бюджетной системы, изменений законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, реализации отдельных мероприятий в части сокращения долговой нагрузки субнациональных бюджетов.

В отношении бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период также понадобился переходный этап, обеспечивающий требуемое расширение горизонтов бюджетного планирования, начиная только с 2016 года.

Так, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации N 914 от 31 августа 2015 года в текущем году бюджетный прогноз Российской Федерации разрабатывается на период до 2030 года, а начиная с очередного финансового года - на восемнадцатилетний период с прогнозированием отдельных показателей на пятидесятилетний срок.

Однако даже в этих условиях представляется возможным обеспечить разработку, принятие и реализацию бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (бюджетного прогноза муниципального образования) на долгосрочный период, в том числе с помощью настоящих Методических рекомендаций.

В общем виде последовательность действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по разработке бюджетного прогноза на долгосрочный период должна выглядеть следующим образом:

1. Утверждение порядка разработки и реализации бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период (включая определение сроков действия, состава и структуры прогноза).

2. Утверждение порядка разработки прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период (синхронизированного по срокам, условиям и содержанию с аналогичным порядком по бюджетному прогнозу).

3. Разработка прогноза социально-экономического развития (предваряемых сценарными условиями) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период (на вариантной основе, учитывающей наиболее вероятные сценарии изменения качественных и количественных показателей экономики).

4. Утверждение прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период (на вариантной основе).

5. Разработка бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период (на основе и с учетом прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период).

6. Утверждение бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период (включая предельные объемы финансового обеспечения государственных программ субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев после опубликования закона (решения) о бюджете.

7. Практическая реализация инструментов долгосрочного бюджетного планирования, оценки и профилактики бюджетных рисков, учет соответствующих данных, стратегий, механизмов при реализации иных направлений политики социально-экономического развития.

Последовательность, соблюдение этапов проведения указанной работы в сфере долгосрочного бюджетного планирования, обособление "рамочных" и регулярно используемых материалов и правовых актов, является принципиальным фактором, определяющим эффективность формируемой системы долгосрочного планирования исходя из потенциальных и "программируемых" финансовых возможностей соответствующего административно-территориального образования.

Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" полностью вступает в силу начиная с 1 января 2017 года. Исходя из этого, до наступления указанного срока отсутствует необходимость обязательной разработки соответствующих прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) на долгосрочный период строго на основе прогноза социально-экономического прогноза Российской Федерации на долгосрочный период.

Таким образом, на сегодняшний день не существует значимых формальных ограничений для органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления по организации и внедрению долгосрочного бюджетного планирования на базе рамочных положений статьи 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

Кроме того, ввиду отсутствия детализации соответствующих норм в федеральном законодательстве, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают исключительно широкими возможностями по выработке собственной, в наибольшей мере отвечающих целям и задачам социально-экономического развития, налогово-бюджетной и долговой политики, межбюджетного регулирования, модели долгосрочного бюджетного планирования.

В целом набор нормативных правовых актов должен регулировать вполне конкретные вопросы, отраженные в далее следующей таблице (таблица 1).