внутренние риски (высокая степень зависимости от действий или бездействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления)

Приведенный состав рисков (см. подробнее в соответствующем разделе) во многом является условным и должен быть уточнен и скорректирован исходя из специфических характеристик конкретного административно-территориального образования.

Помимо общей оценки рисков, что само по себе будет способствовать эффективному использованию бюджетного прогноза на долгосрочный период, каждый из них должен сопровождаться описанием мер профилактики наступления соответствующих негативных событий (по аналогии с "бюджетными правилами", например, для федерального бюджета реализуется механизм защиты расходных обязательств от снижения нефтегазовых доходов), а также состава и последовательности действий, реализуемых в случае наступления указанных событий.

Например, основные профилактические меры, направленные на профилактику рисков сокращения доходов, реализуемых в случае ухудшения социально-экономической ситуации, заключаются в формировании финансовых резервов, применении консервативных и достоверных прогнозов социально-экономического развития в целях бюджетного планирования, минимизация предельного размера дефицита и прочее.

В свою очередь, в состав мероприятий противодействия наступлению этого события могут включаться действия по оптимизации (изменения сроков) отдельных расходных обязательств, уточнение структуры и состава расходов, в том числе в рамках государственных и муниципальных программ.

Это тем более актуально в отношении "внутренних" рисков, наступление которых должно быть минимизировано в первую очередь за счет проведения взвешенной и ответственной налогово-бюджетной политики, формализации и повышения прозрачности бюджетного процесса, роста качества финансово-экономических обоснований в отношении принимаемых расходных обязательств, отдельных проектов.

Результатами учета соответствующих рисков могут стать также конкретные оценки изменения основных характеристик бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в этих условиях.

Важнейшим элементом бюджетного прогноза на долгосрочный период с точки зрения его применения в рамках бюджетного процесса, является наличие в нем принципов, механизмов, подходов к реализации налогово-бюджетной и долговой политики, межбюджетному регулированию.

То есть, наличие оценок основных характеристик и отдельных показателей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на долгосрочный период должно сопровождаться обоснованиями, за счет чего и каким образом планируется достигнуть этих значений.

В частности, здесь могут быть отражены основные подходы к:

прогнозированию доходов и возможные (предельные) масштабы корректировки налогового законодательства в части, находящейся в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

финансовым взаимоотношениям с бюджетами бюджетной системы, включая механизмы формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов;

минимальным требованиям к долговой устойчивости и условиям, на которых планируется привлекать и обслуживать долговые обязательства;

планированию расходов, включая процедуру разработки, реализации, корректировки и оценки эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ;

реализуемым и планируемым реформам, крупнейшим проектам.

Описание каждого из изложенных и иных элементов, в первую очередь, должно обеспечивать качественное повышение предсказуемости налогово-бюджетной и долговой политики, межбюджетного регулирования в течение всего периода действия бюджетного прогноза.

Повышение точности и достоверности бюджетного прогноза на долгосрочный период, также способствующее качественной реализации долгосрочного бюджетного планирования, может обеспечиваться за счет создания механизмов регулярной оценки и анализа отклонений фактических (ожидаемых) результатов исполнения бюджетов за истекший период от прогнозируемых показателей и иных данных.

Так, рекомендуется при внесении бюджетного прогноза на долгосрочный период в составе материалов к проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период обеспечивать оценку указанных отклонений, причем не только с объяснением причин наблюдаемых расхождений между плановыми и фактическими данными, но и с описанием мер, направленных на минимизацию подобных отклонений в будущем.

Тем более важно обеспечить такую переоценку в отношении всего периода, прогнозируя, что будет способствовать полноценному анализу влияния таких изменений на параметры бюджетов и бюджетную устойчивость в целом в долгосрочном периоде.

В составе данного блока могут быть отдельно определены отклонения, вызванные обстоятельствами внешнего характера и действиями (или бездействием) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления).

В первой части целесообразно также подвергать раздельному анализу факторы, связанные с уточнением прогноза социально-экономического развития на соответствующий период и иными обстоятельствами. Соответствующие выводы должны впоследствии быть использованы для повышения точности и качества как социально-экономического, так и бюджетного планирования.

Вторая часть должна быть оценена на предмет соответствия заявленных в бюджетном прогнозе на долгосрочный период принципам и подходам практически реализуемому бюджетному процессу, что позволит обеспечить в дальнейшем минимизацию подобных расхождений.

Другим вариантом решения этой задачи может выступать сравнительная оценка бюджетных прогнозов на долгосрочный период, реализуемая в ходе подготовки очередной версии такого прогноза с одновременным продлением срока его действия.

Конкретный состав прогнозируемых показателей, степень их детализации в рамках бюджетного прогноза на долгосрочный период должны непосредственно определяться исходя из следующих факторов.

Первый фактор определяется возможностями прогнозирования соответствующих показателей с необходимой точностью.

Действительно, потенциально возможно осуществлять разработку бюджетного прогноза на долгосрочный период с точностью, сопоставимой с проектом бюджета на очередной финансовый год и на плановый период. То есть, вплоть до целевых статей и видов расходов.

Однако данный подход по определению является весьма трудоемким, а кроме того, в силу достаточно частого изменения внешних и внутренних условий, определяющих значение конкретных параметров бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, полученные результаты не будут иметь практического значения.

Второй фактор основан именно на применении и использовании бюджетного прогноза на долгосрочный период в рамках бюджетного процесса и иных элементах управления, связанных в том числе с реализацией требований законодательства о стратегическом планировании в Российской Федерации.

Так, исходя из необходимости определения в прогнозе предельных объемов финансового обеспечения государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ), расходы соответствующего бюджета на соответствующий период должны быть распределены на весь период действия таких программ (по каждому финансовому году). При этом, исходя из целесообразности проведения ответственной бюджетной политики, в частности, применения консервативных оценок при прогнозировании доходов бюджетов, совокупный объем распределенных по программам расходов должен быть меньше общего объема допустимых (прогнозируемых с учетом ожидаемых доходов и установленных бюджетных ограничений) расходов на соответствующие периоды (по аналогии с условно утверждаемыми расходами).

Однако за пределами периода действия государственных (муниципальных) программ - в случае, если общий прогнозируемый период больше данной величины - допускается применение укрупненных оценок с исключением отдельных лет.

Например, если государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) приняты на период до 2020 года, а бюджетный прогноз рассчитан до 2030 года, то соответствующие показатели, выходящие за сроки действия программ, могут быть представлены в отношении 2025 и 2030 годов.

Не менее важным фактором является и информативность прогноза.

Так, при прочих равных условиях, обособлению будут подлежать те бюджетные показатели, изменение которых в рамках долгосрочного периода осуществляется на различных основаниях, различными темпами, а значение соответствующих данных является критически значимым (составляет не менее 1 - 5% по отношению к общим доходам или расходам бюджета).

Например, в отношении прогнозируемых налоговых доходов рекомендуется, как минимум, выделять налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог на имущество организаций, земельный налог, налоги на совокупный доход, акцизы. Каждая из этих позиций значима, зависит от различных показателей прогноза социально-экономического развития или же, например, как поступления от акцизов, регулируются специальными решениями другого публично правового образования (утверждением дифференцированных нормативов распределения данных доходов законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период).

Тем более важно обособлять доходы от межбюджетных трансфертов из других бюджетов, в том числе по видам таких трансфертов.

Аналогичным образом должен решаться и вопрос о степени детализации расходов, которая основывается на демонстрации основных приоритетов использования финансовых ресурсов в долгосрочном периоде, подходах и методах к реализации соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также предоставлять возможность соответствующим получателям межбюджетных трансфертов ориентироваться на конкретные общие объемы данных средств.

Исходя из этого, в составе расходной части рекомендуется включать в состав бюджетного прогноза расходы по разделам и подразделам функциональной классификации (с обособлением, при возможности, расходов, осуществляемых в форме межбюджетных трансфертов), укрупненных позиций экономической классификации расходов.

Кроме того, в аналитических целях могут использоваться и иные категории расходов.

Те же принципы должны учитываться и в части прогнозируемых параметров долговой нагрузки. Здесь рекомендуется включать в качестве отдельных элементов бюджетного прогноза на долгосрочный период данные о структуре государственного (муниципального) долга, в том числе по категориям кредиторов, срочности соответствующих займов, средним (средневзвешенным) размерам процентных расходов.

Примерная форма таблиц, рекомендуемая к использованию в рамках бюджетных прогнозов на долгосрочный период, приведена в приложениях к настоящим рекомендациям.

Порядок координации долгосрочного бюджетного прогноза и иных документов стратегического планирования во многом определяется выбираемой тактикой практического использования прогноза в рамках бюджетного процесса.

В любом случае после разработки и утверждения бюджетного прогноза на долгосрочный период все готовящиеся документы стратегического планирования в обязательном порядке должны оцениваться на предмет их непротиворечивости прогнозируемым бюджетным показателям, равно как и прогнозу социально-экономического развития на долгосрочный период.