Таблица 3. Основные подходы к практическому применению бюджетных рисков субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, приоритетность использования (высокая/низкая)

Таблица 3

Основные подходы к практическому применению бюджетных

рисков субъектов Российской Федерации и муниципальных

образований, приоритетность использования (высокая/низкая)

Так, с точки зрения применения оценки бюджетных рисков для эффективного управления исполнением бюджета в текущем финансовом году, то есть оперирования годовым кассовым планом, первоочередное значение приобретает именно расчетная величина соответствующих отклонений между утвержденными законом (решением) о бюджете значениями и ожидаемыми (исходя из оперативных данных) показателями. Иначе говоря, в данном случае риски несоответствия фактических условий исполнения бюджета над установленными выше прочих обстоятельств.

Для среднесрочного - то есть в настоящее время - обычного бюджетного планирования, формирования бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, дополнительным фактором будет выступать уже надежность соответствующих прогнозов и оценок, потенциальная исполнимость, достоверность составляемого основного финансового документа. Исходя из этого, а также учитывая, что в среднесрочной перспективе точность оценки вероятности наступления того или иного случая, сценария, события выше, чем при большем горизонте планирования, именно данный фактор (вероятность) является дополнительным условием для выбора той или иной специфической области оценки рисков.

Долгосрочные цели и задачи, программы, проекты и мероприятия должны учитывать уже существенно более широкий спектр возможных событий, потенциал реализации которых тем выше, чем длиннее горизонт планирования. При этом именно в силу долгосрочного характера данных планов и программ, неотъемлемой частью которых является и институциональная среда для профилактики, противодействия наступлению соответствующих негативных явлений, особое значение приобретает разделение рисков на внешние и внутренние.

Соответственно, итоговым результатом применения всей совокупности системы оценки бюджетных рисков бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) будет некий агрегированный документ - стратегия (элемент бюджетного прогноза на долгосрочный период), отражающий возможные, в различных условиях и вариантах, характеристики бюджетов, подходы и условия реализации налоговой, бюджетной, долговой политики, межбюджетного регулирования. В настоящее время таким документом является/должен стать бюджетный прогноз на долгосрочный период.

Аналогичным образом, исходя из целей, задач и условий применения системы оценки бюджетных рисков субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны определяться и такие параметры, как периодичность проведения оценок. Например, с точки зрения и основываясь на практической цели обеспечения эффективного исполнения бюджета в течение финансового года следует ориентироваться на максимально частные (ежемесячные, еженедельные) оценки, в то время как для долгосрочного планирования разовые, конъюнктурные колебания отдельных показателей уже являются не настолько значимыми.

Важно отметить, что если в кратко- и даже среднесрочном периодах раздельная оценка воздействия соответствующих показателей (факторов, параметров) может быть относительно точно адресована для конкретных итоговых показателей, то по мере увеличения горизонта проведения данного анализа рекомендуется учитывать комплексное воздействие, расширяющееся от отдельных наблюдаемых параметров (например, бюджетных доходов) до всей совокупности индикаторов, определяющих уровень сбалансированности субнациональных бюджетов.

Так, например, сокращение уровня платежеспособного спроса на продукцию, значимую для соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), в краткосрочной перспективе может оказать влияние на изменение бюджетных доходов, то в среднесрочной перспективе тот же фактор уже будет являться значимым для общей сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), а впоследствии определять и структуру (приоритеты) бюджетных расходов, возможности, условия и перспективы привлечения заемных средств, а также - по мере развития гипотетической ситуации - и общие параметры и подходы к реализации налогово-бюджетной, долговой политики и межбюджетного регулирования.

В связи с этим, по мере расширения горизонтов оценки бюджетных рисков должно оцениваться не только разовое, индивидуальное, но и комплексное воздействие данных рисков, что при достаточном периоде, применяемом в целях анализа, в любом случае получит комплексную оценку воздействия и на доходы, и на расходы, и на прочие факторы. Данный подход может быть реализован путем разработки отдельного "рискового" варианта прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период и соответствующего ему долгосрочного бюджетного прогноза.

С точки зрения первичного воздействия (в краткосрочном периоде) соответствующие показатели, являющиеся значимыми для оценки бюджетных рисков субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, могут быть условно разделены на следующие группы, исходя из объекта воздействия.

А) Доходы:

- добавленная стоимость;

- прибыль;

- фонд оплаты труда;

- подходы к межбюджетному регулированию;

- прочие показатели.

Б) Расходы:

- уровень цен;

- количество занятых в экономике;

- тарифы и цены на товары и услуги естественных монополий;

- прочие показатели.

В) Долговая нагрузка:

- ключевая ставка Банка России;

- объем государственного долга субъекта Российской Федерации и муниципального долга, кредиторская задолженность;

- наличие резервов оптимизации расходов (увеличения доходов);

- прочие показатели.

При этом формальное использование оценки бюджетных рисков субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то есть разработка и реализация, пусть даже весьма точной и достоверной системы прогнозирования и анализа соответствующих показателей, является важным, но недостаточным условием для общего повышения эффективности управления общественными финансами в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Более того, избыточное внимание к потенциальным угрозам несбалансированности бюджетов, как таковое, может привести не столько к достижению приоритетных целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования), которые, что указывалось ранее, являются одним из концептуальных элементов предлагаемой системы оценки бюджетных рисков субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в относительно негативных условиях, сколько к избыточному ограничению, снижению гибкости управления системой общественных финансов в целом.

Следствием этого (формального, крайне консервативного) подхода будет являться не обеспечение устойчивости бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального бюджета) в стратегической перспективе, а ограничения в реализации потенциальных возможностей качественного изменения ситуации, снижение активной и значимой роли налогово-бюджетной, долговой политик, межбюджетного регулирования для стимулирования социально-экономического развития.

Например, при прочих равных условиях, гарантированно "антирисковой" бюджетной политикой является (условно) постоянное, даже монотонное сокращение бюджетных расходов.

Однако, именно этот подход, достаточно эффективный в кратко- и среднесрочных периодах, может оказать отрицательное воздействие на бюджетную устойчивость в дальнейшем. Это воздействие может быть связано не только с неиспользованием значительной части финансовых и иных ресурсов для обеспечения интенсивного социально-экономического роста, но и общим отказом от проведения структурных реформ, направленных на совершенствование налогово-бюджетной и долговой политики, повышение эффективности бюджетных расходов и прочие мероприятия.

Следовательно, полноценная система оценки бюджетных рисков субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках системы долгосрочного бюджетного планирования должна включать в себя механизм профилактики данных рисков и угроз бюджетной устойчивости.