2. Основные цели и задачи долгосрочного бюджетного планирования, оценки и профилактики бюджетных рисков

2. Основные цели и задачи долгосрочного бюджетного

планирования, оценки и профилактики бюджетных рисков

Долгосрочное бюджетное планирование является необходимым условием для проведения ответственной налогово-бюджетной и долговой политики, межбюджетного регулирования, повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, особенно в условиях перехода на программно-целевой метод формирования и исполнения бюджетов.

Наличие долгосрочных (то есть, на срок не менее 6 лет) прогнозов и оценок ключевых показателей бюджетов бюджетной системы создает условия для принятия обоснованных решений при формировании проекта бюджета на очередной финансовый год (и на плановый период), позволяет учитывать их последствия с точки зрения влияния на сбалансированность бюджетов будущих периодов, заблаговременно оценивать и предотвращать бюджетные риски.

Эффективность использования долгосрочного бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований при этом будет во многом определяться качеством применяемого в этих целях нормативно-правового регулирования, содержанием долгосрочных бюджетных прогнозов, их обоснованностью, полнотой оценки бюджетных рисков и угроз устойчивости бюджетов, наличием предсказуемых, формализованных и прозрачных механизмов корректировки налогово-бюджетной и долговой политик в случае изменения социально-экономической и финансовой ситуации, что предопределяет актуальность оказания методологической поддержки органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в рамках настоящих Методических рекомендаций.

Базовой целью долгосрочного бюджетного планирования является обеспечение предсказуемости развития бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что позволяет оценивать на вариантной основе долгосрочные тенденции изменений объема и структуры доходов и расходов бюджетов, структуры и условий привлечения и обслуживания заимствований, перспектив межбюджетного регулирования, а также выработать на их основе соответствующие меры, направленные на повышение эффективности функционирования бюджетной системы, ее роли в стимулировании социально-экономического развития, решении иных стратегических задач.

Соответственно, к задачам (и этапам внедрения) долгосрочного бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях можно отнести:

- создание нормативно-правовой базы долгосрочного бюджетного планирования;

- формирование системы исходных данных для составления долгосрочных бюджетных прогнозов (на основе прогнозов социально-экономического развития, в том числе в различных вариантах);

- выработка подходов к оценке бюджетных рисков, их классификации и порядку учета в рамках долгосрочного бюджетного планирования и бюджетного процесса (включая ограничение объемов финансового обеспечения государственных и муниципальных программ с учетом прогнозируемых финансовых возможностей);

- создание процедуры, обеспечивающей публичность и прозрачность долгосрочного бюджетного планирования;

- определение основных тенденций изменения показателей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (включая бюджеты городских округов, муниципальных районов, поселений);

- создание системы обеспечения сбалансированности бюджетов в долгосрочном периоде (выработка системы мер корректировки налогово-бюджетной и долговой политики в целях сохранения долгосрочной сбалансированности);

- учет последствий планируемых структурных реформ, документов стратегического планирования, проектов, оказывающих существенное воздействие на сбалансированность бюджетов будущих периодов;

- разработка и применение правил корректировки (уточнений) долгосрочных бюджетных прогнозов (бюджетных стратегий).

Так, нормативно-правовые основы долгосрочного бюджетного планирования должны регламентировать сроки, условия и порядок разработки, утверждения, корректировки соответствующих долгосрочных бюджетных прогнозов, распределение прав и ответственности между соответствующими органами публичной власти, уточнять (определять) содержание соответствующих документов, а также регулировать технологию применения долгосрочных бюджетных прогнозов с точки зрения осуществления бюджетного процесса, разработки, изменения, реализации и контроля за реализацией иных документов стратегического планирования.

Основным источником сведений, гипотез, планов и проектов для реализации долгосрочного бюджетного планирования являются концепции, стратегии социально-экономического развития, долгосрочные прогнозы социально-экономического развития, планы и программы достижения конкретных стратегических целей. При этом базой для прогнозирования бюджетных показателей будет с необходимостью выступать именно прогноз социально-экономического развития соответствующего административно-территориального образования на требуемый период, содержащий также всю совокупность сведений, применяемых для расчета доходов, расходов, условий привлечения и обслуживания заемных средств и прочих показателей долгосрочного бюджетного прогноза.

Тем самым, полноценному внедрению долгосрочного бюджетного планирования должна предшествовать работа по созданию системы прогнозирования социально-экономического развития в целом.

Оценка бюджетных рисков, угроз несбалансированности бюджетов в долгосрочном периоде является одной из наиболее содержательных задач долгосрочного бюджетного прогнозирования. Оптимальное решение в данной области должно позволить определить конкретные значения и условия достижения целого ряда параметров бюджетов, включая минимальные (в случае реализации негативного сценария социально-экономического развития) бюджетные доходы, дополнительные расходные обязательства, обусловливаемые изменением уровня цен на товары, работы и услуги, демографическими, иными социально-экономическими и прочими факторами, оптимальный объем финансовых ресурсов, который может быть распределен на период, выходящий за пределы планового, а также обеспечить возможность разработки и принятия соответствующих мер профилактического характера.

При этом, для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как в целом, так и для отдельных групп административно-территориальных образований (сформированных, например, по доле преобладающей отрасли экономики, доле межбюджетных трансфертов в доходах, объему и структуре долга или иным признакам), существуют свои специфические параметры, определяющие наиболее эффективную систему прогнозирования и профилактики бюджетных рисков.

Сбалансированность бюджетов (как часть стратегии антирисковой политики) в долгосрочном периоде - не менее важный элемент долгосрочного бюджетного планирования, в свою очередь, должна достигаться не только за счет обеспечения координации между прогнозируемыми бюджетными доходами и расходными обязательствами в долгосрочном периоде, но и применением специальных механизмов, компенсирующих дефицит финансовых ресурсов в случае негативного воздействия внешних факторов по аналогии с "бюджетными правилами", используемыми в тех же целях для федерального бюджета. При этом, разумеется, вместо изменения мировых цен на энергоресурсы, экспортируемые Российской Федерацией, будут применяться иные показатели и индикаторы, актуальные для конкретного публично-правового образования.

Прозрачность и открытость являются как имманентно присущими долгосрочным бюджетным оценкам, поскольку раскрывают перспективы состояния общественных финансов, соответствующие изменения условий налогообложения, приоритетов в использовании бюджетных средств, так и связанными с самим процессом формирования бюджетных прогнозов на долгосрочный период.

Во втором случае речь идет о процессе формирования долгосрочного бюджетного прогноза, доступности основных подходов, гипотез, исходных данных, применении строго регламентированных и (или) просто востребованных процедур обсуждения соответствующих материалов, в том числе с использованием таких институтов, как общественные и экспертные советы, проведение различных парламентских мероприятий, работы "Открытого правительства".

В результате указанных мер должны быть, во-первых, разъяснены все основные подходы и результаты прогнозирования долгосрочных тенденций развития бюджетной системы, а во-вторых, сформированы основные группы поддержки выбранного стратегического направления управления общественными (государственными и муниципальными) финансами.

Не менее важно, чтобы бюджетное прогнозирование не было пассивным, то есть не ограничивалось только и исключительно "переложением" прогнозируемых показателей социально-экономического развития в финансовые, но и основывалось на стратегических подходах, целевых параметрах развития бюджетной системы. Фактически речь идет об итерационном, последовательном и взаимоувязанном подходе к планированию и прогнозированию как в сфере социально-экономического развития, так и в отношении налогово-бюджетной и долговой политик, включая и межбюджетное регулирование.

То есть, недостаточно просто определить объем дефицита финансовых ресурсов в случае реализации негативных сценариев, но и апробировать соответствующие механизмы, обеспечивающие достижение сбалансированности бюджетов и в этих условиях, реализовать комплекс мер, направленных на повышение бюджетной устойчивости.

Важнейшим элементом долгосрочного бюджетного прогноза должен стать механизм учета финансово-экономических последствий реализации всей совокупности документов стратегического планирования, а также отдельных масштабных проектов. Тем самым будет задействован механизм единого подхода к управлению общественными финансами, учитывающего изменения нормативно-правовой, хозяйственной, социальной, политической и иных сфер деятельности с точки зрения их влияния на расходные обязательства и возможности их финансового обеспечения.

Подходы к решению указанных задач, в том числе их более подробное описание, представлены в соответствующих разделах настоящей работы.

Как отмечалось ранее, в настоящее время соответствующий в полной мере требованиям Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период отсутствует. Вместе с тем, для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований существует возможность использования ряда иных подходов и методов разработки собственных долгосрочных прогнозов.

Так, допустимо формальное применение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденного Правительством Российской Федерации в 2013 году (на период до 2030 года), с помощью которого, в рамках экстраполяции соответствующих показателей на основе актуальных сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов, так и иных подходов и гипотез, могут быть получены необходимые макроэкономические параметры на долгосрочный период.

Помимо этого, можно воспользоваться прогнозами и оценками, разрабатываемыми международными финансовыми организациями, отечественными экспертными и научными организациями и сообществами, которые также предлагают долгосрочные прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации.

Не менее, но даже более точным может быть и вариант полной самостоятельной разработки прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации или муниципального, учитывающий конкретные обстоятельства и условия развития на данной территории.

Для реализации одного из предлагаемых решений необходимо и достаточно будет (определив предварительно период, на который должен быть разработан бюджетный и социально-экономический прогнозы), на основе актуальных показателей социально-экономического развития на период до 2018 года осуществить соответствующую корректировку показателей прогноза на требуемый период (например, до 2030 года) исходя из соотношений конкретных (годовых) параметров, приведенных к новым базовым условиям.

Важно отметить, что в 2014 - 2015 годах официальные и иные оценки состояния и перспектив социально-экономического развития Российской Федерации неоднократно уточнялись с точки зрения ухудшения основных показателей и параметров, что существенно повышает актуальность разработки собственных оценок и прогнозов органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) даже в отсутствие аналогичных документов федерального уровня.

Предпосылками уточнения оценок явились как общие наблюдаемые тенденции в последние годы замедления темпов экономического развития, так и целая совокупность обстоятельств внешнего характера, включая значительное снижение мировых цен на энергоресурсы, введение ряда санкций в отношении Российской Федерации и российских компаний. Вследствие этого наблюдалось последовательное сокращение поступлений доходов по налогам и сборам как в федеральный бюджет, так и в бюджеты бюджетной системы в целом, относительно ранее ожидаемых.

При этом в настоящее время бюджетный процесс осуществляется на основе и с учетом государственных (муниципальных) программ, то есть документов, непосредственно определяющих индикативные объемы финансового обеспечения соответствующих целей и задач органов управления публично-правовых образований, а также необходимых мероприятий, измеряемых с помощью системы этих показателей (индикаторов). Исходя из этого, точность оценок основных характеристик бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, особенно принимая во внимание, что значительная часть доходов их бюджетов формируется за счет безвозмездных перечислений из федерального бюджета, непосредственно определяет достоверность и, буквально, исполнимость соответствующих программ и иных документов стратегического планирования.

Переход на долгосрочное стратегическое планирование в целом и применение института государственных программ в частности требуют существенного повышения качества, обоснованности и точности планирования, оценки финансовых ресурсов, необходимых для исполнения соответствующих задач и достижения приоритетных целей социально-экономического развития.

Указанное, в первую очередь, актуально в отношении объемов финансового обеспечения государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ), соответствующие финансовые показатели которых являются важной и неотъемлемой частью данных документов, равно как и необходимым условием внедрения программно-целевого метода в формировании и исполнении бюджетов. В ином случае возникнет необходимость регулярного (раз в год и даже чаще) пересмотра как соответствующих ресурсов на их (программ) реализацию, так и сроков достижения и значений самих целевых показателей и индикаторов, что, таким образом, приведет к потере основных преимуществ использования программ в рамках бюджетного процесса.

При этом, если более благоприятные условия исполнения бюджетов (сравнительно с прогнозируемыми, ожидаемыми условиями) могут быть учтены в рамках реализации разовых, не долгосрочных, ограниченных во времени мероприятий и проектов, накопления соответствующих резервов для будущих периодов, то ухудшение социально-экономической и финансовой ситуации с неизбежностью приведет к пересмотру ранее намеченных целей. Это обстоятельство обусловливает необходимость первоочередного учета и прогнозирования соответствующих рисков реализации и развития негативных тенденций.

Возросшая за последние годы долговая нагрузка бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в совокупности с резким изменением доступности и стоимости обслуживания заемных ресурсов также являются дополнительным аргументом в пользу развития системы прогнозирования и, главное, практического применения оценки и профилактики рисков при разработке и реализации документов долгосрочного стратегического планирования и бюджетов (таблица 2).