5. Особенности практического применения долгосрочного бюджетного планирования

5. Особенности практического применения долгосрочного

бюджетного планирования

Практическое применение долгосрочного бюджетного прогноза в рамках бюджетного процесса в целом во многом будет определяться качеством, точностью, периодом прогнозирования и избранным методом актуализации прогноза.

При этом основными направлениями практического использования долгосрочного бюджетного прогноза могут выступать:

- формирование проекта бюджета на очередной финансовый год и на плановый период;

- разработка и актуализация государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ;

- оценка долгосрочных финансовых последствий отдельных проектов, решений, реформ, документов стратегического планирования;

- прогнозирование и профилактика рисков несбалансированности бюджетов;

- обеспечение прозрачности и стабильности налогово-бюджетной и долговой политики.

Применение бюджетного прогноза на долгосрочный период может быть реализовано как формально (включение прогноза в состав обязательных материалов к проекту бюджета, публикация, публичное обсуждение), так и содержательно.

Реализация содержательного варианта подразумевает, что общие параметры проекта бюджета должны соответствовать прогнозируемым в рамках долгосрочного периода показателям.

Разумеется, полное соответствие указанных показателей практически недостижимо, хотя бы в силу уточнения оперативных оценок социально-экономического развития, итогов исполнения бюджетов в отчетном году и истекшем периоде текущего года, рассмотрения проекта закона (проекта решения) в законодательном (представительном) органе власти и прочих условий.

Тем не менее, общие условия и показатели сбалансированности, то есть размер дефицита, долга, объемов межбюджетных трансфертов, должны учитываться как основные ограничения для формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и на плановый период. Формализация данного правила может подразумевать предельные размеры подобных отклонений, равно как и основания для их возникновения в силу объективных причин (действия внешних факторов).

Этот подход становится критически важным в случае полноценного перехода на "программную" основу формирования и исполнения бюджета.

Так, бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период, учитывающий прогнозируемый объем располагаемых финансовых ресурсов при задаваемых ограничениях на размер дефицита и уровень долга, определяет, при прочих равных условиях, потенциальный объем обязательств на тот же срок. Также сами программы в обязательном порядке должны основываться на, учитывать и содержать объемы финансового обеспечения соответствующих мероприятий на весь период их (государственных и муниципальных программ) действия.

Обеспечение достоверности (то есть, исполнимости, учета в рамках подготовки проектов бюджетов) индикативных объемов финансового обеспечения государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ) с учетом необходимости обеспечения сбалансированности бюджетов в долгосрочном периоде может быть в целом реализовано за счет единовременной оценки возможностей бюджета (в рамках прогноза) и распределения соответствующих финансовых ресурсов по каждой программе на весь период ее действия, то есть именно в рамках бюджетного прогноза на долгосрочный период.

Тем самым бюджетный прогноз на долгосрочный период является - при условии реализации данного подхода - инструментом координации системы долгосрочного планирования в целом (с учетом Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" N 172-ФЗ) с ожидаемыми, прогнозируемыми, моделируемыми финансовыми возможностями. Данный подход подразумевает существенное ограничение состава и содержания бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации или муниципального образования на долгосрочный период параметрами, отражающими потенциальный (наиболее вероятный или же рассчитанный в различных вариантах) объем располагаемых финансовых ресурсов соответствующего публичного правового образования, обеспечивающего устойчивость конкретного бюджета в рамках прогнозируемого периода, и структурой и условиями их (ресурсов) использования по государственными программам субъекта Российской Федерации (муниципальным программам).

В этом конкретном случае период долгосрочного бюджетного планирования может, в целом, соответствовать и предельным периодам, на которые утверждаются соответствующие государственные и муниципальные программы. Тем не менее, применение данного подхода отнюдь не позволит учесть последующие (после завершения реализации программ) эффекты от их реализации.

Также следует учесть, что искомый подход к ограниченному практическому использованию бюджетного прогноза на долгосрочный период в любом случае требует координации между актуализацией (внесением изменений) бюджетного прогноза и всей совокупности соответствующих государственных программ субъекта Российской Федерации или муниципальных программ, наличия процедуры их единовременной разработки и утверждения (внесения изменений).

Оценка долгосрочных финансовых последствий отдельных проектов, решений, реформ - как одно из направлений применения бюджетного прогноза на долгосрочный период - подразумевает обязательное наличие возможности оперативного уточнения доходов, расходов, уровня государственного (муниципального) долга и иных основных показателей. Тем самым требуется применение либо возможностей учета каждого из указанных действий с точки зрения их воздействия на бюджетные показатели в долгосрочной перспективе в любой конкретный момент времени, либо применения единовременного порядка рассмотрения соответствующих инициатив в рамках бюджетного процесса.

Решение данной задачи может быть обеспечено в первую очередь за счет внедрения дополнительных стандартов финансово-экономических обоснований предлагаемых решений (оказывающих влияние на показатели бюджетов бюджетной системы) в части периода оценки, механизмов ее (оценки) подготовки, учета косвенных последствий их (решений) принятия и реализации. В этом случае соответствующие финансово-экономические обоснования, уже представляющие из себя элементы долгосрочного прогноза, будут учитываться в целом при подготовке изменений (актуализации) бюджетного прогноза на долгосрочный период.

Другое подразумевает, что каждое из подобных решений получает финансово-экономическую оценку (централизованно, в рамках деятельности органа исполнительной власти, отвечающего за разработку бюджетного прогноза на долгосрочный период) и непосредственно учитывается в уточняемом прогнозе.

Оценка потенциальных угроз несбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) может (но не обязательно) являться отдельной функцией бюджетного прогноза на долгосрочный период. Так, максимально консервативный, предусматривающий наихудший из возможных вариантов социально-экономического развития и условий финансовых взаимоотношений с другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации вариант, определяющий количественные и качественные характеристики бюджета, должен представлять из себя буквально "неуязвимый" для прочих обстоятельств и факторов вариант развития событий.

Однако ограничение объекта прогнозирования только и исключительно наихудшим сценарием не позволит обеспечить полноценную реализацию функций по определению предельных размеров финансового обеспечения государственных и муниципальных программ, не будет соответствовать отраслевым документам стратегического планирования.

В связи с этим базовым (по сути - единственно возможным) вариантом оценки долгосрочных показателей бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, применяемым для всего комплекса документов стратегического планирования, должен являться именно реалистичный сценарий, дающий основу для и, в свою очередь, учитывающий разработку и изменения иных "отраслевых" документов, концепций, стратегий, доктрин, программ, дорожных карт и тому подобного в отношении долгосрочного периода.

Соответственно "риски", то есть, в итоге, характеристики бюджета, отличающиеся (в худшую сторону) от основного, положенного в основу бюджетного прогноза на долгосрочный период, будут определяться масштабами, условиями, вероятностью и качеством возможных (при негативном развитии событий) отклонений, в первую очередь, доходной части. Общие и частные оценки подобных отклонений и будут формировать основу для прогнозирования рисков несбалансированности и выработки профилактических мер по их минимизации.

В любом случае само наличие бюджетного прогноза на долгосрочный период будет хотя бы формально оказывать существенное положительное воздействие на прозрачность и предсказуемость налогово-бюджетной и долговой политики.

При этом существенно больший уровень эффективности реализации данного результата внедрения долгосрочного бюджетного планирования будет достигаться при условии максимального учета в рамках прогноза достаточно подробных и обоснованных принципов и подходов к реализации налогово-бюджетной и долговой политики, межбюджетного регулирования в долгосрочном периоде, определения возможных вариантов их корректировки в случае отклонения фактических (наиболее вероятных) показателей от учтенных в прогнозе, полноценного описания планируемых и реализуемых мер, направленных на обеспечение сбалансированности бюджета и достижение ключевых целей, включая государственные и муниципальные программы.

Таким образом, практическая ценность бюджетных прогнозов на долгосрочный период будет непосредственно определяться выбором конкретного состава и содержания такого прогноза. При этом оптимальным критерием успешности такого решения может выступать (в обратно пропорциональной зависимости) необходимость внесения частных изменений в бюджетный прогноз на долгосрочный период. Иначе говоря, чем выше качество и, следовательно, практическая ценность прогноза, тем меньше оснований для его уточнений и актуализации.

В данном случае основным методом минимизации необходимых поправок долгосрочных бюджетных оценок является применение различных вариантов оценки необходимых характеристик бюджета и общественных финансов в целом, для каждого из которых (уже в самом прогнозе) имеется соответствующая процедура, механизм и последовательность действий.

Так, при прочих равных условиях, в целях долгосрочного бюджетного планирования могут использования следующие основные варианты прогнозов социально-экономического развития на долгосрочный период: (имеющие собственное значение с точки зрения их применения в рамках бюджетного процесса):

- базовый;

- пессимистический (консервативный);

- оптимистический (целевой).

Первый вариант (сценарий, подход) - базовый - подразумевает наиболее вероятное развитие событий в долгосрочной перспективе при условии достаточно консервативных оценок темпов экономического роста для периода прогнозирования.

Вариант бюджетного прогноза на долгосрочный период, сформированный на этой основе, в первую очередь, должен использоваться для формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и на плановый период.

Пессимистический прогноз необходим, в первую очередь, для планирования долгосрочных расходных обязательств, например, предельных объемов финансовых ресурсов, утверждаемых в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ. Искомый вариант должен учитывать максимально неблагоприятное влияние "внешних" факторов, то есть условий межбюджетного регулирования (сокращение объемов межбюджетных трансфертов из других бюджетов), ухудшение финансово-экономического положения основных налогоплательщиков, рост потребности в дополнительных расходах и так далее.

Кроме того, именно этот долгосрочный сценарий должен найти применение для оценки рисков несбалансированности бюджета, повышения уровня долговой нагрузки.

Оптимистический ("целевой" в терминологии постановления Правительства Российской Федерации от 31 августа 2015 года N 914) вариант прогноза, в свою очередь, основывается на относительно благоприятном видении перспектив как социально-экономического развития, так и реализации данных возможностей за счет эффективного и результативного использования имеющихся финансовых ресурсов.

Основное назначение такого сценария определяется, в общем, аналитическими целями, а также в рамках применения системы сбережения дополнительных (конъюнктурных) доходов (то есть оценки их возможных объемов).

В целом количество подобных вариантов и сценариев, равно как и их конкретное содержание, может быть достаточно велико, исходя из задач, ставящихся для каждого из них при общем сохранении изложенных подходов к их использованию.

Сами "риски", как элемент бюджетного прогноза на долгосрочный период, являются желательным, но не необходимым элементом бюджетного прогноза, которые, тем не менее, существенно - в рамках их учета и профилактики - повышают качество и практическую ценность данного инструмента бюджетной политики.

Основные риски должны быть классифицированы на основе возможностей их предотвращения и профилактики, вероятности наступления соответствующих событий и иных факторов, например, на основе далее следующих параметров (таблица 9).