3. Анализ необходимости регулирования данной сферы

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, ранее представлялось в адрес разработчика заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части организации деятельности вспомогательных горноспасательных команд" от 24 сентября 2012 г. N 20370-ОФ/Д26и (далее - заключение об ОРВ).

Разработчиком в представленных в Минэкономразвития России в рамках подготовки заключения об ОРВ сведений, расчетов и обоснований отмечалось, что вследствие отраслевой направленности соответствующих нормативных правовых актов необходима актуализация требований по ВГК для угледобывающих предприятий, в том числе в части их численности и оснащения.

Согласно пояснительной записке к Закону о внесении изменений, конечной целью проекта является сокращение уровня смертности от полученных травм в результате аварий и инцидентов на горнодобывающих предприятиях, а также масштаба и тяжести последствий аварии посредством внедрения механизма обязательного присутствия на таких предприятиях ВГК, способных осуществлять квалифицированные действия по спасению людей и ликвидации аварий в начальный момент времени до прибытия подразделений военизированных горноспасательных частей.

При этом в заключении об ОРВ Минэкономразвития России отмечено, что указанные выводы разработчиком были сделаны в отсутствие данных, которые бы однозначно указывали на зависимость между наличием или отсутствием на объекте ВГК, уровнем квалификации ее сотрудников и масштабом последствий аварий, в том числе в части уровня смертности от полученных травм в результате аварий и инцидентов.

В связи с отсутствием у разработчика указанных данных, в заключении об ОРВ были сделаны, среди прочих, следующие выводы о том, что положениями проекта федерального закона требование по обязательному оснащению ВГК распространяется на опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы, а также работы в подземных условиях.

Кроме того, было отмечено, что к указанным объектам также могут быть отнесены и добыча общераспространенных полезных ископаемых либо разработка россыпных месторождений открытым способом без применения взрывных работ.

Учитывая, что условия эксплуатации указанных объектов не предполагают наличия возникновения аварий либо инцидентов, аналогичных рискам на угольных шахтах, рудниках и объектах подземного строительства, а также, учитывая отсутствие в представленных разработчиком материалах сведений, обосновывающих необходимость распространения регулирования, в том числе и на такие объекты, во избежание возложения избыточных обязанностей и ограничений на субъектов предпринимательской деятельности, в заключении об ОРВ был сделан вывод о необходимости исключения указанных объектов из области регулирования проекта акта.

Вместе с тем при реализации организациями, эксплуатирующими ОПО I и II классов, на которых ведутся подземные горные работы (за исключением шахт угольной промышленности), отдельных требований пункта 6 Порядка, в части обеспечения нормативной численности ВГК, возникают определенные затруднения, связанные с необходимостью увеличения численности работников, не занятых на производстве, что усложняет ведение основной деятельности и приводит к существенным издержкам.

В рамках проведенных публичных консультаций по Приказу от Ростехнадзора и организаций, эксплуатирующих ОПО I и II классов, на которых ведутся подземные горные работы (за исключением шахт угольной промышленности), были представлены сведения (информация) и расчеты, результаты анализа которых подтвердили утверждение о том, что в Приказе содержатся положения, необоснованно затрудняющие ведение указанными хозяйствующими субъектами предпринимательской и иной деятельности.

Так, Ростехнадзором письмом от 11 ноября 2014 г. N 00-04-04/1796 в ответ на письмо Минэкономразвития России от 29 октября 2014 г. N Д26и-676 представлена статистическая информация о количестве аварий, произошедших на опасных производственных объектах горнорудной и угольной промышленности. На основании представленной информации и данных из отчетов о деятельности Ростехнадзора за соответствующий год, опубликованной на официальном сайте по адресу http://www.gosnadzor.ru/public/, в период с 2005 по 2013 годы проведен сравнительный анализ числа аварий и количества смертельно травмированных работников предприятий угольной и горнорудной промышленности, результаты которого представлены в Таблице 1 и на Графиках 1, 2 (Приложение N 2).

Из представленных в таблице данных следует, что число аварий в среднем за анализируемый период в угольной промышленности в 2,13 раза превышает аналогичные показатели в горнорудной промышленности.

Одновременно количество смертельно травмированных за период с 2005 по 2013 годы в угольной промышленности в 14,7 раза превысили показатели в горнорудной промышленности.

Учитывая, что количество опасных производственных объектов в угольной промышленности в 10 раз превышает такой показатель в горнорудной промышленности, показатели числа аварий и количества смертельно травмированных будет корректным привести к усредненным показателям на один объект в год (Таблица 2, Приложение N 2). За период 2005 по 2013 годы усредненные показатели числа аварий и количества случаев смертельного травматизма на один объект в год в угольной промышленности значительно превышают аналогичные показатели в горнорудной промышленности.

Следует отметить, что в анализируемые периоды только на угольных шахтах функционировали ВГК, обязанность по созданию которых была установлена такими отраслевыми актами, как Положением о вспомогательной горноспасательной службе на предприятиях по добыче угля, утвержденным Минтопэнерго России от 18 сентября 1997 г. и согласованным Госгортехнадзором России 22 августа 1997 г. (далее - Положение о ВГК), и Положением о военизированных горноспасательных частях угольной промышленности Минтопэнерго России, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 1992 г. N 432 (далее - Положение о ВГЧС).

Несмотря на наличие на объектах угольной промышленности ВГК и отсутствие ВГК на объектах горнорудной промышленности, показатель уровня смертельного травматизма и количества аварий на объектах угольной промышленности значительно превышает аналогичный показатель на объектах горнорудной промышленности.

Таким образом, наличие или отсутствие ВГК на объекте не является основополагающей и ключевой причиной снижения показателя смертельного травматизма.

Ростехнадзором в письме Минэкономразвития России от 11 ноября 2014 г. N 00-04-04/1796 представлена также статистическая информация о количественных параметрах сил, задействованных в локализации и ликвидации последствий аварий.

Так, в соответствии с данными Ростехнадзора, на объектах угольной промышленности в начальный период возникновения аварии до прибытия военизированных горноспасательных частей в ее ликвидации задействованы члены ВГК, находящиеся на рабочих местах. По прибытии военизированных горноспасательных частей на спасение людей и ликвидацию аварии направляются подразделения в составе 5 - 6 человек. Как правило, в ликвидации аварии участвуют не менее 2 - 3 горноспасательных отделений. При травмировании работников (со средней или тяжелой степенью тяжести) также вызывается отделение военизированной горноспасательной части.

На объектах горнорудной промышленности горноспасательное обслуживание до 2010 года обеспечивалось силами и средствами отраслевых военизированных горноспасательных частей ФГУ "Управление ВГСЧ в строительстве", ФГУП "СПО "Металлургбезопасность", горноспасательными частями акционерных обществ "Агрохимбезопасность" в составе ОАО "Агрохиминвест", ЗАО "Промышленная Безопасность", а также ООО "Противоаварийная служба ВГСЧ Сибири" и иными профессиональными аварийно-спасательными службами, в том числе входящими в составы горнодобывающих предприятий.

Представленная Ростехнадзором информация за период с 2005 по 2013 годы отражена в Таблице 3.

Исходя из представленных в Таблице 3 данных показатели смертельного травматизма на объектах угольной промышленности в 125 раз превышают аналогичные значения на объектах горнорудной промышленности, на которых в начальный период аварии принимали участие не ВГК, а профессиональные военизированные горноспасательные части, уровень квалификации сотрудников которых значительно выше.

Таким образом, на показатель уровня смертельного травматизма оказывает существенное влияние уровень квалификации действий по спасению людей и ликвидации чрезвычайных ситуаций в начальный момент возникновения аварии.

При этом изложенные выводы подтверждены позициями, представленными субъектами предпринимательской и иной деятельности при проведении публичных консультаций по Приказу.

Так, согласно позициям Российского союза промышленников и предпринимателей, ОАО "ГМК "Норильский никель", ОАО "РУСАЛ Ачинский глиноземный комбинат" и ОАО "Севуралбокситруда" следует, что на ОПО I и II классов горнодобывающей, металлургической и химической промышленности, на которых ведутся подземные или открытые горные работы, целесообразность создания вспомогательных горноспасательных команд (далее - ВГК) должна определяться создающей их организацией, эксплуатирующей ОПО I и II классов, с учетом следующих факторов:

- наличие в организации собственного профессионального аварийно-спасательного формирования;

- наличие у организации договора с профессиональными аварийно-спасательными формированиями;

- расчетное время прибытия на ОПО I и II классов профессиональных аварийно-спасательных формирований, исходя из его специфики.

В соответствии с позицией ОАО "Атомредметзолото" предлагаемый Приказом вариант решения проблемы не является оптимальным. Наиболее приемлемым вариантом является наличие собственных профессиональных военизированных горноспасательных частей на объекте.

Ростехнадзором в письме от 11 ноября 2014 г. N 00-04-04/1796 также представлена статистическая информация о размерах экономического ущерба от аварий, произошедших на ОПО I и II классов горнорудной и угольной промышленности в периоды с 2009 по 2013 годы, изложенная на Графике 4.

В соответствии с результатами сравнительного анализа данных по оценке экономического ущерба, представленных на Графике 4, следует, что показатели экономического ущерба на объектах угольной промышленности в более чем пять раз превышают аналогичные показатели на объектах горнорудной промышленности, на которых в начальный период аварии принимали участие не ВГК, а профессиональные военизированные горноспасательные части.

На основании анализа представленных данных можно предположить, что, несмотря на наличие на объектах угольной промышленности ВГК, а также отсутствие ВГК на объектах горнорудной промышленности, показатели уровня смертельного травматизма, уровня квалификации сотрудников ВГК и масштабы последствий аварий значительно превышают на объектах угольной промышленности.

Соответственно, указанное аргументирует необходимость государственного вмешательства в вопросы, связанные с повышением уровня квалификации сотрудников на объектах угольной промышленности.