Туристская деятельность

В соответствии с пунктом 8 плана мониторинга Минкультуры России, МИДом России, Минтрансом России, Ростуризмом, Роспотребнадзором и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации проведен мониторинг правоприменения в сфере действия Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 132), а также подзаконных нормативных правовых актов.

В результате осуществления мониторинга установлено следующее.

В целях совершенствования законодательства Российской Федерации принято 2 федеральных закона.

В 2013 году издано 12 подзаконных нормативных правовых актов, необходимость принятия которых связана с реализацией положений Федерального закона N 132.

Вместе с тем при изучении материалов правоприменения по показателю наличия нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы (подпункт "б" пункта 8 методики), установлено, что до настоящего времени не реализовано 7 положений Федерального закона N 132.

С учетом анализа правоприменительной практики федеральными органами исполнительной власти разработано 8 проектов федеральных законов, направленных на совершенствование правового регулирования туристской деятельности, в том числе на установление возможности безвизового въезда и пребывания в Российской Федерации без виз в течение 72 часов для отдельных категорий иностранных граждан, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на воздушных судах через аэропорты, открытые для международного пассажирского сообщения, и на спортивных парусных и прогулочных судах через определенные пункты пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Также предусматривается упрощение процедуры оформления виз иностранным гражданам, желающим посетить Российскую Федерацию в туристических или иных целях, увеличение срока действия отдельных видов виз, усиление юридической ответственности туроператоров, совершенствование системы классификации средств размещения в Российской Федерации, введение обязательного страхования граждан, выезжающих за рубеж, и установление страхового возмещения, достаточного для покрытия расходов на медико-транспортную эвакуацию из-за рубежа, расширение способов реализации туристского продукта в рамках электронной коммерции и решение проблем, связанных с ликвидацией объединения туроператоров в сфере выездного туризма.

Анализ законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере правоотношений показал, что на сегодняшний день в Федеральном законе N 132 отсутствует четкое разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам туризма и туристской деятельности.

При этом Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (подпункт 30.1 пункта 2 статьи 26.3) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится создание благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации. Органам местного самоуправления также предоставлено право на создание условий для развития туризма (пункт 9 части 1 статьи 14.1, пункт 8 части 1 статьи 15.1, пункт 9 части 1 и пункт 3 части 1.1 статьи 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В целях упорядочения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области государственного регулирования туристской деятельности парламентариями разработан проект федерального закона N 612877-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

Вместе с тем, учитывая, что Федеральный закон N 132 был принят почти 20 лет назад, многие его нормы устарели и не соответствуют современным социально-экономическим условиям развития общества, а также смежному законодательству Российской Федерации. В частности, нормы Федерального закона N 132 о страховании ответственности туроператора требуют приведения в соответствие с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

На сегодняшний день национальный туристский рынок является неотъемлемой частью мировой (глобальной) системы туризма. При этом Федеральный закон N 132 определяет понятие "туризм" как временные выезды (путешествия) граждан, в то время как в международном праве под туризмом понимается сложный межотраслевой комплекс ("сфера туризма"), являющийся одним из приоритетов социально-экономической, эколого-культурной политики государства.

Таким образом, назрела необходимость комплексного приведения законодательства Российской Федерации в сфере туристской деятельности в соответствие с международно-правовыми нормами, правилами и стандартами, в частности следует установить правовые основы создания благоприятных условий для развития туристской индустрии, а также внутреннего и въездного туризма, существенно пересмотреть понятийный аппарат, установленный Федеральным законом N 132, четко разграничить полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам регулирования туризма и туристской деятельности.

Кроме того, реализация государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 317, Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. N 941-р, а также изменений, внесенных в федеральную целевую программу "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)", утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 г. N 644, требуют совершенствования законодательства о туристской деятельности.

В связи с этим целесообразно организовать разработку нового федерального закона о туризме.

При осуществлении мониторинга правоприменения по показателям, установленным пунктом 9 методики, коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах, регулирующих соответствующие правоотношения, не выявлены.