II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

II. Обоснование целесообразности решения проблемы

программно-целевым методом

В настоящий момент в Российской Федерации осуществляется интенсивное внедрение программно-целевых методов управления государственными программами и проектами. В прошедший период внедрение указанных инструментов осуществлялось в различных форматах (федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты, проекты Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России, государственные программы Российской Федерации, "дорожные карты").

В настоящее время в соответствии с Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 2593-р, осуществляется внедрение в бюджетный процесс программно-целевых методов управления. Предполагается, что программно-целевые инструменты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должны стать ключевым механизмом, с помощью которого связываются стратегическое и бюджетное планирование.

Наиболее эффективным является применение формата Программы для решения комплексных отраслевых задач в области развития образования в среднесрочном 5-летнем периоде планирования деятельности.

Программа является инструментом бюджетного планирования и служит основанием для возникновения бюджетных обязательств. При этом формат Программы обеспечивает не только планирование бюджета, но и полноценную синхронизацию и актуализацию существующих стратегических документов с перспективными разработками и инновационными решениями, достижение целевых показателей, декомпозицию и координирование направлений деятельности, согласование действий и ответственности педагогов и руководителей, образовательных и иных организаций, органов государственного и муниципального управления, что в конечном итоге позволяет эффективно планировать и реализовывать необходимые комплексные проекты.

Решение приоритетных задач социально-экономического развития невозможно обеспечить в полной мере без реализации инновационных проектов по разработке и созданию новых моделей, развитию и совершенствованию существующих моделей, механизмов, образовательных программ, технических средств и технологий в области образования и молодежной политики.

Как известно, механизм реализации государственной программы опирается в большей мере на существующие нормативные правовые акты и сложившуюся практику, ограничен рамками действующего законодательства, не предполагает проектной деятельности по перспективному нормотворчеству, созданию передовых теоретических и экспериментальных заделов, новейших научных и практических разработок.

Отличительная особенность Программы состоит в том, что не дублируется государственная программа в ее типовых направлениях реализации на основе существующих законодательных и иных нормативных правовых актов, а предполагается их обновление и развитие на основе поиска новых моделей, механизмов, инструментов и технологий в сфере образования, перспективных разработок по наиболее важным направлениям модернизации, позволяющим достичь наибольшего эффекта и повысить доступность, качество и конкурентоспособность российского образования на мировом уровне.

Реализация Программы позволит обеспечить поступательное интенсивное развитие системы образования по всем направлениям за счет указанных новых перспективных разработок, полученных на основе выполнения поисковых экспериментальных проектов, а также проектов по мониторингу и сопровождению процессов их внедрения в практику.

В связи с этим предполагается не программно-целевой подход, а проектно-целевой подход в рамках реализации Программы в отличие от классического программно-целевого подхода Программы на 2011 - 2015 годы.

В Программе на 2011 - 2015 годы не предполагается использование подобных преимуществ проектно-целевого подхода. В связи с этим в рамках Программы на 2011 - 2015 годы не в полной мере возможно обеспечить соответствие ее инструментов и ожидаемых результатов новым реалиям социально-экономического развития, сложившимся уже после старта ее реализации, а также новым требованиям стратегических документов в социальной сфере и сфере образования, принятым в 2012 - 2014 годы.

Предлагаемый новый подход в рамках Программы, в полной мере используя механизмы реализации проектов на конкурсной основе с использованием положений Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", позволяет достигать значительно более высокого уровня мотивации и ответственности заказчиков и разработчиков планируемых проектов, всех участников проектной деятельности. К тому же предлагаемый проектно-целевой подход позволит в полной мере использовать возможности проектного управления при решении вопросов комплексной модернизации образования, а также использовать преимущества программного проектирования образовательного процесса и образовательных технологий.

Несмотря на то, что в ходе реализации Программы на 2011 - 2015 годы будут получены новые модели и институты, в том числе связанные с использованием информационных технологий в обучении, новых форм организации работы с одаренными детьми и талантливой молодежью, повышением качества общего и дополнительного образования, которые будут широко применяться, массовое внедрение указанных разработок к концу 2015 года не будет завершено.

В связи с инертностью системы образования, наличием значительной временной разницы между стартом процесса внедрения и получаемыми результатами, определяемой периодами обучения (например, в системе общего и профессионального образования этот временной интервал может составлять учебный год или даже весь цикл от начала до завершения обучения по образовательной программе определенного уровня). В условиях незначительного периода времени, отводимого на второй этап 2014 - 2015 годы) реализации Программы на 2011 - 2015 годы, невозможно осуществить полноценное методическое и аналитическое сопровождение и поддержку процесса внедрения, не удастся провести корректировку разработанных на первом этапе моделей и технологий, учитывающую первичные результаты внедрения, и возникшие в связи с этим проблемы.

Все это не позволит довести до логического завершения уже начатые в 2011 году масштабные преобразования и, опираясь на новые разработки, продолжить модернизацию моделей, методов и механизмов образования, дальнейшее внедрение перспективных образовательных технологий, которые, как известно, не стоят на месте, а постоянно совершенствуются.

В условиях отсутствия предлагаемых проектно-целевых действий будут усиливаться диспропорции в доступности к качественному образованию, что станет одним из факторов, усугубляющих складывающееся социальное неравенство.

В особенности это касается дошкольного образования, которым в настоящее время в разных субъектах Российской Федерации охвачено от 65 до 90 процентов детей дошкольного возраста, причем этот показатель колеблется в пределах одного и того же федерального округа. Такая дифференциация в доступности образования уже с дошкольного уровня является риском усиления социального расслоения при получении качественного образования.

При отсутствии экспертно-аналитических и мониторинговых проектов Программы еще большая диспропорция возникнет в решении задач по обеспечению равной доступности к услугам качественного высшего образования, особенно на уровнях магистратуры и подготовки научно-педагогических кадров высшей квалификации, а также кадров высокотехнологичных отраслей экономики.

Отсутствие финансовых инструментов Программы, в частности отсутствие необходимых элементов взаимной мотивации и ответственности исполнителей и заказчиков проектов Программы, создаст предпосылки к появлению возрастающей из года в год неопределенности в оценке адекватности хода реализации различных программных мероприятий на федеральном и региональном уровнях, утрате механизмов обратной связи с субъектами экспериментальной деятельности в сфере образования, недостаточности актуальной эмпирической информации о результатах внедрения передовых разработок.

В случае отсутствия проектно-целевого подхода:

сфера профессионального образования по-прежнему испытывает неудовлетворенную потребность в учебных, учебно-лабораторных и вспомогательных площадях, а также в объектах социальной направленности. Эта проблема будет усугубляться продолжающимся моральным и физическим старением объектов образовательных организаций профессионального образования, имея отрицательные последствия для доступности и качества образования, сохранения здоровья обучающихся;

дополнительное образование взрослых сохранит характерные для него в настоящее время такие черты, как отраслевая разрозненность, отрыв от запросов производственной сферы и сферы потребления, становясь при этом все менее привлекательным с точки зрения инвестиционных интересов бизнеса;

использование информационных технологий, современных форм и методов обучения в сфере образования останется эпизодическим, не сформируется целостная электронная образовательная среда, образование быстрыми темпами будет отставать от всего мира в области развития дистанционных образовательных технологий;

работа с одаренными детьми и талантливой молодежью приобретет неустойчивый, несистемный характер;

сохранится и усугубится неравный доступ граждан Российской Федерации к качественному образованию, провоцируя при этом усиление складывающегося социального неравенства. Причем это неравенство будет нарастать начиная с дошкольного образования;

не будет обеспечено устойчивое выполнение положения национальной образовательной инициативы "Наша новая школа" о том, что в любой школе должна быть обеспечена успешная социализация детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов, а также детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

не будут обеспечены равные возможности получения качественного образования для граждан с ограниченными возможностями здоровья на уровнях среднего профессионального и высшего образования.

Для всех видов и на всех уровнях образования невозможно будет реализовывать новое содержание образования, образовательные технологии и модели, предусмотренные вступившим в силу Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации". В связи с вступлением в силу указанного Федерального закона с 1 сентября 2013 г. уже после завершения первого этапа Программы на 2011 - 2015 годы, значительная часть возможностей и потенциала роста, заложенных в новейшем законодательстве, просто не может быть достигнута. На первом этапе были получены модели, а их дальнейшее массовое внедрение предполагается уже в рамках второго этапа (2014 - 2015 годы). С уверенностью можно констатировать тот факт, что внедряемые модели и инструменты должны быть в ближайшем будущем проанализированы и скорректированы с учетом изменившихся нормативных правовых основ, а также с учетом будущего анализа начальной практики их правоприменения.

Таким образом, выполнение Программы связано с реализацией других подпрограмм государственной программы, с реализацией Стратегии развития системы образования до 2020 года, а также с применением новейших правовых основ государственной политики в сфере образования, предусмотренных Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации". Без использования проектно-целевого метода будет невозможно достижение целей и решение задач, предусмотренных в этих стратегических для отечественного образования документах.

Реализация Программы позволит создать механизм необратимых поступательных позитивных системных изменений в образовании Российской Федерации.