Повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг

Повышение эффективности оказания государственных

(муниципальных) услуг

В 2012 году завершился переходный период реформирования государственных и муниципальных учреждений (далее - учреждения) и формирования нового механизма оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и работ, предусмотренного Федеральным законом N 83-ФЗ.

В целом, Федеральный закон N 83-ФЗ обеспечил положительные эффекты как для потребителей, ощутивших повышение качества оказываемых услуг, так и для менеджмента в органах исполнительной власти, органах местного самоуправления, учреждениях, получившего возможность применения более эффективных управленческих технологий для решения проблем учреждений. Расширение самостоятельности учреждений, установление долгосрочных нормативов привело к росту заработной платы работников учреждений, производительности труда, сокращению объема выполняемых непрофильных функций и другим позитивным эффектам.

В рамках реализации указанной реформы необходимо проводить работу по существенному сокращению доли неэффективных расходов. Этого можно достичь, в том числе, за счет четкой увязки состава и объема услуг с социальными гарантиями и обязательствами государства, более обоснованного планирования и распределения средств на оказание (выполнение) государственных и муниципальных услуг (работ), более рационального и экономного использования бюджетных средств учреждениями (в частности, при проведении закупок), передачи оказания (выполнения) части государственных (муниципальных) услуг (работ) в рыночный сектор (при перепрофилировании или ликвидации соответствующих учреждений), сокращения издержек по административному контролю текущей деятельности автономных и бюджетных учреждений.

В ходе реализации первого этапа этой системной реформы выявились следующие проблемы и ограничения, обусловленные в значительной степени разной скоростью внедрения данных инициатив, как в различных отраслях, так и в разных субъектах Российской Федерации:

формальное проведение преобразований, декларативность соответствующих норм законодательства Российской Федерации при фактическом сохранении ранее сложившихся механизмов функционирования учреждений, их взаимодействия с органами власти и потребителями;

несоответствие видов деятельности учреждений, в основном носящей явно коммерческий характер, целям создания учреждения;

несоответствие государственных и муниципальных услуг, оказываемых учреждениями, полномочиям соответствующего публично-правового образования или полномочиям соответствующего органа власти, осуществляющего функции и полномочия их учредителя;

сохранение высокого уровня агрегирования при формулировании государственных (муниципальных) услуг (применение подхода "одно учреждение - одна услуга"), при котором затруднены объективное сопоставление затрат учреждений и оценка эффективности их деятельности (в данной ситуации применимы только индивидуальные нормативы, расчет которых фактически не отличается от расчета сметы, и которые непригодны для анализа и сопоставления эффективности деятельности учреждений; кроме того, в рамках подхода "одно учреждение - одна услуга" невозможно четко отделить услуги, оказываемые на платной основе, от бесплатных);

различие принципов отражения государственных (муниципальных) услуг в перечнях государственных (муниципальных) услуг и работ, утвержденных на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

наличие в перечнях государственных (муниципальных) услуг и работ услуг, оказываемых на платной основе, включение которых в данные перечни не предусмотрено федеральными законами;

преобладание практики определения нормативных затрат исходя из отчетного и планируемого объема бюджетных ассигнований с учетом индексации расходов прошлых лет, непрозрачность дифференциации нормативов финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг и отсутствие методик и опыта определения единых нормативов.

Для повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг необходимо решение следующих основных задач.

1) Использование инструмента государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг при стратегическом и бюджетном планировании, обеспечение взаимосвязи государственных (муниципальных) программ и государственных (муниципальных) заданий.

2) Оптимизация структуры бюджетной сети за счет ликвидации или преобразования учреждений, не оказывающих услуги, непосредственно направленные на реализацию полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также не соответствующие профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, в организации иной организационно-правовой формы. Изменение типа бюджетных и автономных учреждений, оказывающих услуги в интересах органов государственной власти и органов местного самоуправления, на тип казенного учреждения, либо их ликвидация.

3) Формирование сводного перечня государственных и муниципальных услуг и работ на основе базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, разработанных федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности, который будет действовать для всех публично-правовых образований.

Для реализации данного подхода внесены изменения в статью 69.2 Бюджетного кодекса, предусматривающие норму о базовых (отраслевых) перечнях государственных и муниципальных услуг и работ, которые будут формироваться федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и содержать исчерпывающий перечень услуг и работ, оказываемых или выполняемых учреждениями с учетом установленного объема полномочий соответствующего публично-правового образования в конкретных сферах деятельности (образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, культура, социальная защита, транспорт и т.д.).

Вышеуказанные положения статьи 69.2 Бюджетного кодекса будут применяться при формировании государственных (муниципальных) заданий на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов).

4) Переход при финансовом обеспечении учреждений к единой методике расчета прозрачных и объективных единых нормативных затрат на оказание услуг (с учетом региональной или отраслевой специфики).

Для реализации данного подхода в Бюджетный кодекс введена норма об обязанности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, устанавливать общие требования к определению нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных услуг (выполнение работ) в соответствующих сферах.

5) Расширение практики привлечения к оказанию государственных (муниципальных) услуг негосударственных организаций.

Вовлечение организаций, не являющихся учреждениями, в процесс реализации конституционных гарантий в социальной сфере повысит конкуренцию среди юридических лиц, а, следовательно, обеспечит и рост качества оказания государственных услуг населению.

Расширение практики оказания государственных (муниципальных) услуг не только бюджетными и автономными учреждениями, но и другими организациями в условиях добросовестной конкуренции создаст также возможность внедрить одну из самых перспективных и наиболее эффективных с точки зрения качества услуг форм - возможность потребителя услуг самому выбрать место (организацию-поставщика), а также качество и объем услуг, которые гарантированы государством. В этом случае средства соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечисляются в организацию после обращения потенциального получателя государственной (муниципальной) услуги именно в эту организацию. При этом соответствующий сертификат или иной документ, подтверждающий финансовые обязательства государства по оплате государственной (муниципальной) услуги, должен приниматься в качестве частичной или полной оплаты необходимых гражданину услуг, предоставляемых негосударственными организациями на платной основе.

Для перехода от нерыночного механизма распределения государственных заданий к конкурсному размещению государственного (муниципального) заказа на оказание государственных услуг как среди учреждений, так и организаций негосударственного сектора, необходимо предусмотреть внесение поправок в законодательство Российской Федерации, регулирующее государственные закупки.

Прежде всего, необходимо распространить законодательство Российской Федерации, регулирующее государственные закупки, на оказание государственных и муниципальных услуг для нужд их потребителей (т.е. третьих лиц), а также предусмотреть специальные требования к размещению заказов на закупки государственных услуг в пользу третьих лиц и проведению конкурсных процедур отбора поставщиков среди государственных и негосударственных организаций.

6) Упорядочение формирования перечней услуг, оказываемых на платной основе в государственных учреждениях.

Необходимо полностью исключить возможность злоупотреблений руководства учреждений в части взимания платы за оказание государственных услуг, гарантированных населению за счет соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также предусмотреть меры по исключению из практики деятельности учреждений "теневых" платных услуг.

7) Внедрение в учреждениях систем оплаты труда работников, адаптированных к новым условиям деятельности и финансового обеспечения учреждений, настроенных на решение задач по развитию соответствующих отраслей, на повышение качества оказываемых государственных услуг и обеспечение соответствия уровня оплаты труда работников результатам их труда, с применением в учреждениях принципов "эффективного контракта".

В рамках перехода к "эффективному контракту" в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда.

8) Переход от мониторинга первого этапа реформы совершенствования правового положения учреждений, в рамках которого осуществлялся анализ разработанных органами государственной власти (органами местного самоуправления) нормативных правовых актов, уставов учреждений, к мониторингу результатов и эффектов от реализации реформы учреждений (разработка отраслевых показателей эффективности деятельности учреждений, развитие официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях (www.bus.gov.ru) и т.д.).