Позиция Экспертной группы

Вышеуказанные замечания разработчика нормативного акта подтверждают сложившуюся практику безусловного взыскания средств, исчисляемых по Методике, без гарантии их дальнейшего целевого использования на восстановление нарушенных свойств природного объекта, то есть на возмещение причиненного вреда в натуре. В результате, по мнению экспертов, объектам окружающей среды причиняется существенный вред, заключающийся в необратимости процессов, возникающих в результате воздействия на природный объект. Сложившуюся практику следует прекратить, в том числе путем внесения соответствующих изменений в федеральные законы, а действие Методики следует приостановить, как минимум, на период внесения указанных изменений. В части, касающейся разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, позиция экспертов не содержит противоречий, что и отражено в проекте заключения.

Необходимо отметить, что при использовании расчетных механизмов по возмещению вреда должно быть очевидно, исходя из каких именно процессов были определены коэффициенты. В настоящее время размер причиненного вреда, исчисляемый по Методике, может в десятки раз превышать размер сумм, которые необходимо затратить для возмещения причиненного вреда в натуре. Ссылка на приведенные НИР в ответе Минприроды России представляется в этой связи недостаточной. Необходимо также учитывать, что отсутствует информация о проведении апробации Методики перед ее принятием в качестве нормативного правового акта.

Замечание разработчика нормативного акта в части ухода от ответственности хозяйствующих субъектов представляется необоснованным, поскольку не содержит конкретных доводов о том, каким образом установление четкого разграничения между негативным воздействием и вредом окружающей среде может повлечь уход от ответственности хозяйствующих субъектов. При этом в проекте заключения отмечается, что размер платы за негативное воздействие и вреда, исчисляемого по Методике, как правило, несопоставимы.

Вместе с тем, по мнению экспертов, остается актуальной проблема разграничения понятий негативного воздействия и вреда окружающей среде, поэтому с учетом замечаний Минприроды России предлагается уточнить пункт 8.3 проекта заключения, исключив возможность двоякого его толкования, и изложить в следующей редакции:

"Внести изменения в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", которым исключить дублирование взимания платы за негативное воздействие и возмещения вреда за то же самое. Для этого необходимо в статье 16 этого закона установить, что плата за сверхнормативное (сверхлимитное) воздействие является компенсационным платежом за вред, причиненный окружающей среде.

Внести изменение в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", разграничивающее понятия негативного воздействия и вреда окружающей среде в части определения видов, форм, а также критериев деградации конкретных природных объектов, являющихся квалифицирующим признаком вреда, причиненного окружающей среде в соответствии со ст. 1 указанного Федерального закона.

Рассмотреть возможность подготовки Минприроды России положения о применении критерия обратимости процессов, вызванных негативным воздействием на водный объект. При этом обязательным условием применения критерия должно быть установление связи между негативным воздействием на водный объект и наблюдаемыми процессами (последствиями).

6. Пунктом 1 статьи 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливается, что определение размера вреда окружающей среде осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что мерой причиненного вреда окружающей среде являются фактические затраты на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, либо затраты в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ. При отсутствии таких затрат размер вреда определяется в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде. Таким образом, указанная норма Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривает создание методики исчисления размера вреда, основанной на перечне необходимых восстановительных работ по приведению водного объекта в исходное состояние и таксах этих работ.

Однако, по мнению участников Экспертной группы, вследствие отсутствия связи Методики с фактическим вредом водному объекту, результаты расчета по этой Методике могут принимать спорные значения.

7. По мнению участников Экспертной группы, сложившаяся практика применения Методики исключает или крайне затрудняет возможность защиты своих прав хозяйствующими субъектами, поскольку для исчисления размера вреда и предъявления соответствующей претензии не требуется установление самого факта причинения вреда, а достаточно лишь зафиксировать факт нарушения водного законодательства (например, превышение установленных нормативов).

Связь между совершенным нарушением и наступившими последствиями, как правило, не устанавливается, а событие причинения вреда водному объекту определяется исключительно на основании факта привлечения к административной ответственности.

8. Следует отметить, что согласно пункту 12 Методики, размер вреда, исчисленного по Методике, уменьшается на величину платы за сверхнормативный сброс, что противоречит норме Федерального закона "Об охране окружающей среды" о компенсационном характере платы за негативное воздействие. Фактически в Методике создается дополнительная неопределенность в отношении целей, для которых взимается плата за негативное воздействие на окружающую среду. Указанные противоречия выявляют недостаток Методики как экономического инструментария природопользования.

Участниками экспертной группы отмечено, что в финансово-экономическом обосновании последствий реализации законопроекта N 584587-5 (во втором чтении) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий", подготовленном Минприроды России, при обосновании поэтапного существенного увеличения коэффициента к нормативам платы за сверхнормативный сброс загрязняющих веществ (до 100 в 2021 году) указывается, что размер этого коэффициента связан с величиной необходимых инвестиций на сооружения по очистке сточных вод до допустимых нормативов.

Таким образом, фактически подтверждается, что плата за негативное воздействие, в том числе при сбросе сточных вод в водные объекты, является компенсацией причиняемого вреда окружающей среде, в том числе водным объектам, а параметры такой компенсации определяются в форме поэтапного увеличения коэффициентов к нормативам платы. При этом в указанном законопроекте устанавливается норма о возможности природопользователя использовать в полном объеме начисляемую плату на инвестиции в природоохранные мероприятия по снижению негативного воздействия на окружающую среду или устранению самой возможности причинения вреда в результате негативного воздействия от сверхнормативного сброса загрязняющих веществ в водные объекты. Требования, устанавливаемые в законопроекте, обеспечивают равенство всех хозяйствующих субъектов перед законом и, в отличие от Методики, исключают избирательность действия норм.

Вышеуказанное подтверждается тем, что Методикой установлен механизм компенсации вреда водным объектам, который дублирует уже существующий в форме платы за негативное воздействие на окружающую среду, хотя оба механизма не являются фактическими, поскольку оперируют показателями, которые напрямую не связаны с фактическим изменением качественных характеристик и состоянием конкретного водного объекта.

9. Методикой установлены таксы для исчисления размера вреда от загрязнения водных объектов по неограниченному перечню веществ, то есть требование о возмещении вреда может быть предъявлено природопользователю за присутствие в сбросах любого вещества, вне зависимости от того, входит ли оно в перечень нормируемых показателей или нет. При этом отсутствие объективного обоснования численных значений такс, применяемых для исчисления размера вреда и представленных в Приложениях и в Методике, не способствуют расчету фактического размера вреда, имеющего отношения к реальным затратам на восстановление водного объекта, которые, как правило, существенно ниже величин, рассчитанных по Методике.

Таким образом, можно предположить, что в Методике установлены произвольные и экономически необоснованные элементы регулирования размера вреда.

Позиция разработчика нормативного акта:

Разработчиком нормативного акта отмечено, что возможность возмещения вреда в натуральной форме предусмотрена гражданским законодательством и Федеральным законом "Об охране окружающей среды", а также пунктом 14 Методики. Таким образом, вышеуказанные доводы не могут быть основанием для отмены Методики.

Дополнительно было отмечено, что "судами поддерживается, в свою очередь государственными инспекторами по охране природы учитывается довод о необходимости установления причинно-следственной связи при подготовке материалов обоснования и доказательной базы для предъявления соответствующих требований".

Таким образом, вышеуказанные замечания не позволяет объективно оценить обоснованность позиции экспертов.

Комментарии в отношении позиции разработчика нормативного акта:

По мнению участников Экспертной группы, замечания разработчика нормативного акта не учитывают, что в гражданском законодательстве вред рассматривается как понятие, включающее и реальный ущерб, и упущенную выгоду, которые, в свою очередь, являются составными частями убытков (статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации). Возмещение убытков, причиненных правонарушением, осуществляется в рамках института гражданско-правовой ответственности, закрепленного в общей форме в статьях 15, 393 - 396, 400 - 401, 404 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

В соответствии со статьей 15 ГК РФ, под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или вынуждено будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

По мнению участников Экспертной группы, конструкции, используемые при разработке Методик исчисления размера вреда, причиненного природным объектам (в данном случае водным объектам), не основываются на положениях статьи 15 ГК РФ. Согласно Методике, причиненный вред не подлежит доказыванию (и это подтверждается при предъявлении претензий о возмещении вреда на основании документарных проверок, либо информации самих природопользователей, административное расследование в этих случаях проводится крайне редко), достаточно установить, что имело место нарушение водного законодательства. Поэтому необходимость пересмотра (отмены) Методики связана в первую очередь с тем, что любое действие природопользователя, которое в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности будет признано нарушением действующего законодательства, может быть признано и причинением вреда.

Отсутствие механизмов, гарантирующих целевое использование средств на возмещение причиненного вреда, противоречит принципу, закрепленному в главе 59 ГК РФ, и является, по мнению экспертов, основанием для пересмотра Методики или ее отмены. Исчисляемый размер вреда подлежит безусловному взысканию исключительно в сочетании с механизмами, гарантирующими восстановление нарушенных свойств природного объекта.

10. При исчислении размера вреда в расчет включаются показатели, значения которых связаны с присутствием в водном объекте одних и тех же веществ, например, интегральные показатели, характеризующие содержание в воде органических веществ, и одновременно отдельные органические вещества (нефтепродукты, фенолы и иное). При этом Методика не содержит ограничений и рекомендаций по выделению вклада конкретного вещества в интегральный показатель при исчислении размера вреда (пункт 11 Методики - формула 1, пункт 22 Методики - формула 10, Приложение 1 к Методике - таблица 3).

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что Методика не исключает возможности возложения двойной ответственности за одно и то же нарушение.

11. Положение Методики, касающееся установления факта превышения нормативов для последующего исчисления размера вреда, по мнению экспертов, представляется некорректным и нуждается в пересмотре.

При существующем подходе основанием для исчисления размера вреда и предъявления претензии о его возмещении является, в том числе и случай, когда инструментально-определенное значение конкретного показателя превышает установленный норматив, но нормативное значение при этом находится внутри границ доверительного интервала. На практике в таких случаях зачастую делается вывод об установлении факта превышения норматива (пункт 22 Методики, формула 10), хотя в действительности полученные результаты определения достоверно позволяют установить лишь факт сброса на уровне норматива.

По вышеуказанной причине возникает возможность привлечения предприятия к ответственности и предъявления к нему претензии о возмещении вреда даже при отсутствии события правонарушения, что создает риск возникновения дополнительной финансовой нагрузки в отношении добросовестных природопользователей.

В Методике отсутствуют указания в отношении проверки достоверности результатов количественного химического анализа воды, на основании которого исчисляется размер причиненного вреда. Согласно информации, представленной участниками Экспертной группы, в практике применения Методики также встречаются случаи, когда концентрация отдельных веществ вообще не определена, однако исчисление размера вреда, тем не менее, производится. При этом для исчисления размера вреда по таким показателям используется не средняя фактическая концентрация (пункт 22 Методики), а максимальная величина диапазона определяемых концентраций применяемой заявителем методики выполнения измерений, что является нарушением положений законодательства об обеспечении единства измерений. Методика на этот счет не содержит каких-либо ограничений, что на практике может приводить к необоснованному завышению исчисляемого размера вреда.

Позиция разработчика нормативного акта:

Разработчиком нормативного акта отмечено, что защита прав хозяйствующих субъектов предусмотрена Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", АПК Российской Федерации и ГК РФ. При этом каждая сторона по делу вправе предоставлять доводы в обоснование своей позиции, в том числе привлекать независимых экспертов и экспертные организации в целях защиты своих доводов.

Комментарии в отношении позиции разработчика нормативного акта:

По мнению Экспертной группы, вышеуказанная позиция разработчика нормативного акта не имеет отношения к сути вопроса.

12. Положением пункта 6 Методики установлено, что расчет базируется на компенсационном принципе оценки и возмещения затрат (то есть для целей восстановления конкретного объекта), однако такое положение ни на чем не основано и не связано с затратами на восстановление водного объекта. При этом Методика не предусматривает альтернативных способов компенсации (проведение восстановительных работ за счет или силами природопользователя) и применяется даже в случаях проведения реабилитационных работ по факту события.

Так, согласно пункту 10 Методики, исчисление размера вреда, причиненного водному объекту, осуществляется независимо от того, проводятся мероприятия по устранению нарушения и его последствий непосредственно вслед за фактом нарушения, или будут проводиться в дальнейшем в соответствии с программами по использованию, восстановлению и охране водных объектов, что отражает сугубо фискальный характер документа.

При этом Методика не содержит положений о соотношении размера вреда исчисленного и возмещенного в натуре. Возможность возмещения вреда в натуре может быть установлена на основании соответствующей программы природовосстановительных работ (в действующей редакции пункт 7 Методики - только проекты восстановительных работ, конкретные требования к которым не установлены).

Позиция разработчика нормативного акта:

В соответствии с частью 4 статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" внесение платы, определенной пунктом 1 данной статьи, не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

Кроме того, оценка данному положению дана в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 мая 2010 г. N 81-Г 10-8.

Комментарии в отношении позиции разработчика нормативного акта:

По мнению экспертного сообщества, замечание разработчика нормативного акта не соответствует содержанию позиции, изложенной в настоящем пункте заключения по экспертизе нормативного акта. Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 мая 2010 г. N 81-Г 10-8 в отношении нормативно-правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и не содержит оценки положений рассматриваемой Методики.

13. Ряд положений Методики содержит неопределенности и противоречия с иными правовыми актами. Например, Методика содержит норму (пункт 14 Методики) о зачете затрат на выполнение природоохранных мероприятий при исчислении размера вреда. Однако такое положение не закреплено нормативно на уровне федеральных законов, а норма практически не применяется, тем более, что эта норма противоречит норме, установленной пунктом 10 Методики.

При расчете массы сброса на рельеф необходимо определение концентрации загрязняющего вещества в месте "аварийного поступления в реку" (пункт 22.1 Методики), что в ряде случаев невозможно, поскольку поток может и не поступать при этом в водный объект или поступать по промоинам и ручейкам, где невозможно отобрать пробу для определения концентрации в сточной воде.

Также содержат неопределенности отдельные термины, применяемые в Методике. В частности, используются понятия:

- инструментальные замеры (пункт 16 Методики);

- непосредственные замеры (пункт 24 Методики);

- метод инструментальных замеров (пункт 24.1 Методики).

Указанные понятия не определены законодательством об обеспечении единства измерений, а их толкование в Методике не установлено.

14. В ходе проведения экспертизы нормативного акта были рассмотрены и учтены отзывы субъектов хозяйственной деятельности, а также позиция разработчика нормативного акта, в том числе предоставленные сведения статистического характера. По результатам рассмотрения вышеуказанных отзывов, замечаний и предложений Экспертной группой сделаны следующие выводы.

14.1. В Методике отсутствует разграничение понятий "негативного воздействия" и "вреда водным объектам", что не позволяет объективно устанавливать связь между негативным воздействием и наступившими последствиями в результате причинения вреда конкретным водным объектам, исчисление размера которого она призвана определить.

14.2. Механизм компенсации вреда фактически заменен на исчисление размера причиненного вреда по Методике и безусловное взыскание исчисленной суммы с хозяйствующего субъекта. Целевое расходование взысканной суммы на восстановление нарушенных свойств конкретного водного объекта не гарантируется и действующим законодательством не предусмотрено.

14.3. Таксы для исчисления размера вреда от сброса загрязняющих веществ с учетом дополнительных коэффициентов, являющиеся аналогом нормативов при расчете платы, существенно превышают нормативы платы, причем такое превышение может достигать величин от порядка до нескольких порядков.

14.4. Повышающие коэффициенты (за исключением коэффициента, учитывающего инфляцию), используемые при исчислении вреда, не отражают реальной связи вреда с соответствующими факторами. Экономическое обоснование указанных коэффициентов отсутствует. Необоснованны или неверны экологические обоснования коэффициентов:

- наименьший для летнего периода максимального развития жизни гидробионтов в водных объектах;

- понижающий размер вреда при прочих равных условиях в некоторых морях в пределах исключительной экономической зоны.

14.5. Методика не связана с необходимыми затратами на восстановление водного объекта, что является содержанием понятия "возмещение причиненного вреда водному объекту" (восстановление нарушенных характеристик водного объекта, устранение деградации, истощения водного объекта). Она является "искусственной моделью" расчета величин с помощью набора регулирующих элементов, не имеющих прямого отношения к причиненному ущербу водному объекту, при этом полученные расчетные величины определяют вред водному объекту.

Поэтому вред может иметь субъективную природу и зависит от величин разрешенных сбросов загрязняющих веществ (нормативов допустимого сброса и лимитов на сброс), представленных в разрешении на сбросы загрязняющих веществ.

14.6. Методика устанавливает дублирующию плату за негативное воздействие - инструмент компенсации вреда, причиненного окружающей среде.

14.7. Отличие вреда, причиненного водным объектам, от платы заключается в возможности избирательного применения этого инструмента. Природопользователю может быть отказано в выдаче разрешения на сброс загрязняющих веществ или в установлении лимитов на сброс загрязняющих веществ и предъявлено требование о возмещении вреда.