1. Характеристика сферы реализации подпрограммы, описание основных проблем в сфере судебно-экспертной деятельности, прогноз развития судебно-экспертной деятельности

1. Характеристика сферы реализации подпрограммы, описание

основных проблем в сфере судебно-экспертной деятельности,

прогноз развития судебно-экспертной деятельности

Настоящая долгосрочная подпрограмма развития СЭУ Минюста России предусматривает мероприятия по комплексной реализации задачи сокращения сроков проведения и повышения качества проводимых судебных экспертиз и исследований, определяет основные направления единой государственной политики в сфере судебно-экспертной деятельности на 2013 - 2020 годы.

Подпрограмма разработана Министерством юстиции Российской Федерации при участии СЭУ Минюста России.

При подготовке подпрограммы использовались результаты мониторинга правоприменения в сфере судебно-экспертной деятельности, результаты современных научных исследований в сфере судебной экспертизы, а также учитывался опыт иностранных государств в сфере организации судебно-экспертной деятельности.

В подпрограмме сформулированы основные цели, принципы, задачи и направления развития судебно-экспертной деятельности в уголовном, гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве, а также в сфере обеспечения интересов граждан и юридических лиц в объективных результатах экспертных исследований, в долгосрочной перспективе.

Подпрограмма разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также международными договорами Российской Федерации.

Судебная экспертиза - процессуальное действие, состоящее из проведения исследований и дачи заключения экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла и которые поставлены перед экспертом судом, судьей, органом дознания, лицом, производящим дознание, следователем в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу.

Построение эффективной системы проведения судебных экспертиз и исследований - это задача, от решения которой зависят обеспечение конституционных гарантий доступа к правосудию, гарантии защиты государством прав и законных интересов граждан и организаций, основа для сокращения сроков отправления правосудия, повышение эффективности работы судебных органов и улучшение качества судебных актов, что вполне соответствует основным приоритетным направлениям социально-экономического развития Российской Федерации.

За годы экономических и политических реформ в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации создана правовая база, регулирующая систему новых экономических и социальных взаимоотношений. Государство стало уделять особое внимание созданию эффективного механизма проведения судебных экспертиз и исследований, в том числе в рамках развития системы правосудия в целом.

В настоящее время основными нормативными правовыми актами, регулирующими производство судебных экспертиз и исследований, являются Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", Федеральный закон от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации".

Основная задача государственной судебной экспертизы заключается в том, чтобы, применяя современные достижения науки и техники, обеспечить раскрытие преступлений путем создания объективной доказательной базы по уголовным делам, а также и по всем иным категориям дел, рассматриваемых правоохранительными органами и судами: гражданским, арбитражным, административным, делам о таможенных и налоговых правонарушениях.

Судебные эксперты в отличие от сотрудников правоохранительных органов не наделены властными полномочиями и не принимают каких-либо решений по уголовным и иным делам. Их функция иная - с использованием своих специальных знаний исследовать вещественные доказательства, документы, материальные ценности и установить фактические обстоятельства дела, позволяющие принять обоснованное и законное решение.

Тем не менее высокий научно-технический уровень современной преступной деятельности, ее профессионализм и организованность объективно повышают роль и значение судебной экспертизы в обеспечении деятельности правоохранительных органов и судов. В большинстве случаев заключения судебных экспертов предопределяют судьбу дела. Поэтому эффективность борьбы с преступностью в государстве напрямую зависит от состояния судебно-экспертной деятельности.

Спектр судебно-экспертных специальностей весьма широк: традиционная криминалистика и судебная медицина; современные техника и технологии, включая автотранспорт и безопасность дорожного движения; информационные технологии; интеллектуальная собственность, недвижимость, товароведение и экономика; естественнонаучные и гуманитарные специальности.

Государственная судебно-экспертная деятельность в России организована в девяти ведомствах: Минюсте России, МВД России, Минздраве России, ФСБ России, ФТС России, Минобороны России, ФСКН России, МЧС России, Следственном комитете Российской Федерации. Соответственно, каждая из указанных систем государственных судебно-экспертных учреждений осуществляет свою деятельность в соответствии с установленным профилем, который, за исключением СЭУ Минюста России и Минздрава России, в большинстве случаев имеет оперативно-криминалистический характер.

В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 (далее - Положение о Минюсте России), Минюст России осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью СЭУ Минюста России.

Система СЭУ Минюста России состоит из 50 учреждений, в том числе 40 лабораторий судебной экспертизы, 9 региональных центров и Российского федерального центра судебной экспертизы. Система СЭУ Минюста России (и в значительной мере Минздрава России) является единственной независимой структурой государственных экспертов, не подчиненной органам дознания, следствия и судам, свободной от какой бы то ни было ведомственной заинтересованности.

Таким образом, модернизация деятельности СЭУ Минюста России соответствует приоритетам социально-экономического развития России и международной юридической практике независимости экспертных учреждений от оперативно-следственных органов.

На протяжении последних 60 лет в системе СЭУ Минюста России сформированы органично взаимосвязанные единые теоретические и практические основы производства судебной экспертизы, составляющие базис отечественной методологии судебной экспертизы. Основными этапами ее формирования явились создание общей теории судебной экспертизы и развитие ее положений в частных теориях родов и видов судебной экспертизы. Ее эффективность была подтверждена многолетней практикой не только правоохранительных и правоприменительных органов Российской Федерации, но и всех республик бывшего СССР и ряда зарубежных стран.

Практический опыт, накопленный в СЭУ, предопределил интеграцию созданной методологии с мировым судебно-экспертным сообществом. СЭУ Минюста России являются единственными представителями Российской Федерации в Европейской сети судебно-экспертных учреждений (ENFSI).

Кроме того, на сегодняшний день среди министерств и ведомств Российской Федерации, в ведении которых находятся судебно-экспертные учреждения, СЭУ Минюста России проводят наиболее широкий спектр исследований, охватывающий практически все существующие роды и виды судебных экспертиз и, соответственно, разработали наиболее полную нормативную правовую базу по судебной экспертизе.

Наличие единых утвержденных экспертных методик, установленных квалификационных требований к экспертам, налаженной системы подготовки и повышения квалификации экспертных кадров, существующей системы методического рецензирования наблюдательных производств как текущего контроля уровня компетентности экспертов и прочих компонентов регулирования судебно-экспертной деятельности позволяют во всех федеральных бюджетных СЭУ Минюста России обеспечивать исполнение требований Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" о производстве судебных экспертиз на основе единого научно-методического подхода.

При этом достижение целей данной подпрограммы прогнозируется при развитии как инновационного, так и консервативного сценариев долгосрочного прогноза. Прогнозируемый рост в сфере жилищного строительства, развития транспортной инфраструктуры, информационно-коммуникационных технологий, а также финансовых рынков и банковского сектора предполагает и соответствующий рост загрузки судебно-экспертных учреждений.

Судебная экспертиза - наукоемкий вид деятельности. Она должна находиться в постоянном развитии и впитывать передовые достижения научно-технического прогресса темпами, не отстающими от темпов научно-технического развития преступности.

В свою очередь, для реализации данного положения необходимо и постоянное совершенствование организационной структуры экспертных учреждений, управляемости и соответствующего экономического обеспечения.

Однако современное состояние судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации нельзя признать удовлетворительным.

Основные причины:

недостаточность нормативной базы, регулирующей судебно-экспертную деятельность (далее - СЭД);

отсутствие достаточной материально-технической и кадровой базы СЭУ, позволяющей соответствовать потребностям правоприменителя в объеме, качестве и сроках проведения судебных экспертиз.

Реформа системы государственного управления в Российской Федерации, практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, и современных методов финансового менеджмента практически не коснулись системы федеральных бюджетных судебно-экспертных учреждений Минюста России.

В настоящий момент самый главный показатель деятельности экспертных учреждений - объем выполненных судебных экспертиз и экспертных исследований - сократился до уровня 90-х годов прошлого века, снижение объема выполненных экспертиз и исследований за 2005 - 2011 гг. составило 48%. Преобразование СЭУ Минюста в федеральные бюджетные учреждения позволило в 2012 году улучшить статистику, но не разрешить проблему в целом.

--------------------------------

<*> Федеральный бюджет.

Деятельность судебно-экспертных учреждений финансируется из федерального бюджета. Согласно Федеральному закону от 3 декабря 2008 г. N 228-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2007 год" было выделено 1 286 345,7 тыс. руб. на содержание СЭУ Минюста России, в 2008 году (Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 382-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2008 год") - 1 329 757,4 тыс. руб., в 2009 году (Федеральный закон от 3 октября 2010 г. N 255-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2009 год") - 1 356 083,9 тыс. руб., в 2010 году (Федеральный закон от 7 октября 2011 г. N 272-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2010 год") - 1 270 523,1 тыс. руб., на 2011 год (Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов") предусмотрено 1 395 055,60 тыс. руб., на 2012 год (Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов") - 1 493 763,70 тыс. руб., на 2013 год - 1 545 680,0 тыс. руб., на 2014 год - 1 548 932,4 тыс. руб.

Финансирование системы СЭУ Минюста России является дефицитным: бюджетное финансирование обеспечения деятельности СЭУ в 2010 году составило 73% от заявленной потребности, в 2011 году снизилось до 48%. По состоянию на 1 января 2012 г. изношенность основных фондов составляет 61%, многие помещения не соответствуют современным требованиям к размещению судебно-экспертных учреждений по размеру площадей и (или) по техническим возможностям.

Штатная численность изменялась за последние 7 лет следующим образом: 2006 г. - 2 780 (в том числе 1 550 за счет средств федерального бюджета) сотрудников; 2007 - 2009 гг. - 2 250 сотрудников; с 1 июня 2009 г. - 2 350 сотрудников (с 2007 года сотрудники СЭУ Минюста России содержатся только за счет средств федерального бюджета); 76% общей численности сотрудников составляет экспертный состав.

Значительное число сотрудников не устраивает существующая система оплаты труда, что привело к переходу высококвалифицированных аттестованных экспертов в коммерческие структуры. В крупных городах существующий уровень заработной платы не позволяет привлечь к работе даже начинающих экспертов.

Нормы действующего законодательства недостаточно четко регулируют вопросы сроков проведения экспертизы и процедуру ее оплаты. В некоторых случаях это приводит к ухудшению финансово-хозяйственного положения государственного судебно-экспертного учреждения, служит дополнительным фактором повышения текучести кадров.

Существуют серьезные проблемы и в части соответствия помещений, занимаемых СЭУ Минюста России, современным требованиям укрепленности, безопасности, оснащенности техническими средствами охраны и сигнализации, а также соответствия техническим требованиям для эксплуатации имеющегося оборудования.

Однако, несмотря на все вышеперечисленные проблемы, средняя экспертная нагрузка на одного работника в СЭУ Минюста России превышает нормы более чем в 1,5 раза, а экономический эффект деятельности СЭУ Минюста России, то есть расчетная стоимость всех проведенных экспертиз, исследований, научно-методических работ, превышает объемы финансирования более чем на 70%.

Приведенные данные свидетельствуют о серьезных проблемах в системе государственной судебно-экспертной деятельности, которые требуют системного решения. Отсутствие эффективной системы проведения судебных экспертиз влечет возникновение проблем не только в правовой сфере, но и в общесоциальном аспекте, поскольку способствует формированию в обществе правового нигилизма, неуважительного отношения к закону и суду, игнорированию гражданско-правовых, семейных, трудовых и иных обязанностей, установленных законом, развитию коррупции, поощрению противоправного и асоциального типа поведения. Требуется создание условий для качественного улучшения ситуации в сфере судебно-экспертной деятельности.

При этом следует учитывать следующие общесоциальные факторы, оказывающие негативное влияние на ситуацию в сфере судебно-экспертной деятельности:

правовой нигилизм, существующие в обществе установки на противоправное поведение, игнорирование требований закона и, как следствие, рост противоправных деяний являются основой для сверхнормативной загруженности в расчете на одного судебного эксперта, не позволяющей ему качественно исполнять свои обязанности;

коррупция в сфере государственного управления, терпимое отношение к коррупционным проявлениям со стороны граждан влечет за собой коррупцию в сфере судебно-экспертной деятельности, фактическую коммерциализацию деятельности судебных экспертов, вовлечение должностных лиц судебно-экспертных учреждений в экономические конфликты и преступные деяния;

недостаточный уровень взаимодействия между органами государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации является причиной отсутствия системного взаимодействия между органами, назначающими проведение судебных экспертиз, и судебно-экспертными учреждениями, а также практического отсутствия обмена научно-методической информацией между СЭУ различной ведомственной принадлежности;

недостаточный уровень информатизации государственных органов, систем публичного управления и судебно-экспертных организаций, препятствующий информированию о возможностях судебной экспертизы и требованиях к исследуемым объектам.

К структурным проблемам развития судебно-экспертной деятельности необходимо отнести следующие:

недостаточно высокий профессиональный уровень лиц, проводящих экспертные исследования, в связи с отсутствием мотивации в своевременном и качественном проведении судебных экспертиз по причине непривлекательности работы в СЭУ для лиц с высшим образованием и высоким уровнем подготовки, а также недостаточно высокий престиж работы судебного эксперта на рынке труда;

существенное различие между стоимостью объектов спора и уровнем материального обеспечения государственного судебного эксперта, способствующее коррупционным проявлениям в экспертном сообществе;

недостаточный уровень подготовки лиц, назначающих проведение судебных экспертиз и осуществляющих процессуальные полномочия в рамках судебно-экспертной деятельности;

недостаточный уровень материально-технического и информационного обеспечения государственных судебно-экспертных учреждений, отсутствие кадровых возможностей;

дублирование функций СЭУ Минюста России с экспертными подразделениями других ведомств и, соответственно, низкая эффективность расходования бюджетных средств;

неурегулированность рынка негосударственной судебной экспертизы, отсутствие единых правил деятельности негосударственных экспертных организаций и частных экспертов.

Особой проблемой является наличие многочисленных коллизий и пробелов в нормативно-правовом регулировании судебно-экспертной деятельности и статуса судебного эксперта, влекущих низкий уровень взаимодействия органов государственной власти и иных организаций в сфере судебно-экспертной деятельности, правовую неопределенность, злоупотребления в сфере судебной экспертизы, развитие коррупции.

Судебная реформа привела к существенному повышению требований судов к производству экспертиз. Это определяется не только динамикой количественного роста судейского корпуса, который в сумме составляет более 60 тыс. человек, но и ускоренным развитием института частной собственности в России.

Одним из основных аспектов качества правосудия является осуществление судопроизводства и исполнение судебного акта в разумный срок.

Решение задачи сокращения сроков производства судебных экспертиз, увеличения объемов проводимых исследований, повышения их качества, развития новых методов и методик экспертных исследований носит масштабный и долговременный характер. Современный этап социально-экономических преобразований диктует необходимость перехода государственных судебно-экспертных учреждений на новый качественный уровень деятельности. Это обусловливает необходимость обеспечить рациональное и адресное расходование средств, учесть потребности судов и органов правосудия Российской Федерации в новых услугах федеральных бюджетных судебно-экспертных учреждений.

В ином случае реформирование судебно-экспертной системы России утратит системность, возникнет несогласованность в развитии государственных судебно-экспертных учреждений различных ведомств, а также регулировании деятельности негосударственных экспертных организаций. В результате это приведет к инерционному развитию судебно-экспертной деятельности в целом, при котором состояние системы будет все менее отвечать возрастающим социально-экономическим потребностям общества и государства.

Невыполнение в определенные сроки мероприятий подпрограммы, срыв запланированного финансирования приведут к невозможности увеличения объемов проведенных судебных экспертиз и сокращению сроков производства судебных экспертиз и исследований и, соответственно, затруднит реализацию стратегических целей государства. Постоянный дефицит текущего финансирования может существенно сказаться и на качестве проводимых исследований как государственными, так и частными судебными экспертами вследствие значительного устаревания парка оборудования и существующего методического обеспечения деятельности экспертов, невозможности разработки новых методик.

В результате проводимой государством судебной реформы качественно и количественно возрос судейский корпус, создан институт мировых судей, повысилось техническое оснащение судов. Вопросы развития судебной системы России, как наиболее важные из государственных задач, обозначены и в "программных" указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 506 "О долгосрочной государственной экономической политике" и от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления".

Обеспечение доступа граждан к правосудию и обеспечение его максимальной открытости и прозрачности, реализация принципа независимости и объективности при вынесении судебных решений являются основными направлениями дальнейшего развития судебной системы.

В целях решения указанных задач постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. N 1406 утверждена федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы" (далее - ФЦП). Указанная ФЦП разработана на основе положений, содержащихся в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в соответствии с порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594, посланий Президента Российской Федерации и программных выступлений Президента Российской Федерации.

Для достижения целей ФЦП и решения задач в части деятельности СЭУ Минюста России намеченная система мероприятий сформирована по следующим направлениям.

1. Строительство, реконструкция и приобретение зданий государственных судебно-экспертных учреждений Минюста России.

Качественное проведение судебных экспертиз невозможно в условиях нехватки площадей для размещения экспертов, сотрудников государственных судебно-экспертных учреждений, исследовательских лабораторий. Требования к помещениям учреждений судебной экспертизы должны быть обусловлены требованиями о возможности присутствия сторон судопроизводства при проведении исследований. Кроме того, проведение судебных экспертиз требует оборудования ряда специализированных помещений, таких как тир, бокс для осмотра автотранспорта, химические лаборатории, лаборатории для эксплуатации рентгеновского и иного излучающего оборудования, кабинетов для видеофонографических экспертиз.

В процессе реализации ФЦП планируется увеличение площади служебных помещений в расчете на одного государственного эксперта СЭУ Минюста России с 23 до 33 кв. метров.

2. Внедрение современных информационных технологий в сфере судебно-экспертной деятельности, включая укрепление их материально-технической базы, оснащение лабораторий судебной экспертизы современной приборной базой.

Основными целями внедрения новейших информационных технологий в судебно-экспертную деятельность являются следующие:

расширение спектра проводимых исследований;

снижение срока производства судебных экспертиз и исследований, в том числе за счет повышения оперативности получения справочных данных и как результат - сокращение сроков рассмотрения дел в судах и повышение качества выносимых судебных решений;

повышение качества проводимых исследований;

оперативный обмен сведениями между правоприменителями, судебно-экспертными учреждениями, курирующими структурами Министерства юстиции Российской Федерации и др.

В целях повышения уровня оперативности проведения судебных экспертиз необходимо обеспечить создание и ведение единого федерального банка данных судебных экспертиз и экспертных организаций.

Судебная экспертиза относится к наукоемким видам деятельности. В процессе реализации ФЦП планируется оснащение государственных судебно-экспертных учреждений оборудованием, позволяющим решать новые экспертные задачи, включая проведение экспертиз по делам экстремистской направленности, развитие компьютерно-технической экспертизы, оснащение учреждений передвижными криминалистическими лабораториями.

В рамках ФЦП расходы на развитие системы СЭУ Минюста России на 2013 - 2020 годы планируются по 3-м основным мероприятиям:

Указанные выше мероприятия подразумевают приобретение экспериментального оборудования, новейших разработок научно-технической мысли, предназначенных для развития новых методов и методик судебной экспертизы, расширения перечня объектов, подлежащих экспертному исследованию, что, в свою очередь, также является одним из направлений работы в рамках ФЦП. Кроме этого, отмеченные мероприятия подразумевают увеличение площади помещений, занимаемых СЭУ Минюста России, в целях приведения их к нормативам размещения сотрудников и оборудования.

Мероприятия по укреплению материально-технической базы федеральных бюджетных СЭУ Минюста России, предусмотренные Государственной программой, затрагивают только вопросы поддержки приборной базы в актуальном состоянии, то есть замену устаревшего и пришедшего в негодность оборудования, содержание приборного парка (поверка, настройка, ремонт), а также вопросы приведения помещений СЭУ в соответствие нормативам в области сохранности вещественных доказательств (объектов исследования), пожарной безопасности, охраны труда, энергоэффективности и тому подобное. Приобретение нового оборудования предусматривает обеспечение СЭУ исключительно минимальным необходимым набором приборов, соответствующим существующим методикам производства тех или иных видов экспертиз, а также нормативам материально-технического обеспечения.

На основании изложенного выше мероприятия по укреплению материально-технической базы, предусмотренные Государственной программой и ФЦП, являются не дублирующими, а взаимодополняющими; их различие оговорено выше в настоящем тексте, а также обосновано в соответствующих разделах ФЦП.