1. Общая характеристика сферы реализации подпрограммы, в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

1. Общая характеристика сферы реализации подпрограммы,

в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере

и прогноз ее развития

В соответствии с Положением о Минюсте России Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере исполнения уголовных наказаний, регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения, а также правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, по контролю за соответствием деятельности некоммерческих организаций целям, предусмотренным их учредительными документами, и законодательству Российской Федерации, по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния.

Современный рынок юридических услуг представляет собой разрозненную структуру, включающую в себя такие профессиональные сообщества, как адвокатура, нотариат, а также частный юридический консалтинг. При этом сферы деятельности адвокатуры и нотариата на сегодняшний день имеют нормативно-правовое регулирование, в то время как иная часть остается вне рамок государственного регулирования.

Адвокатура является профессиональным сообществом, построенным на основе обязательного членства адвокатов в адвокатских палатах, работающих в рамках общих этических правил. Современная адвокатура не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления и действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов.

Наиболее близко к адвокатской деятельности примыкает деятельность юридических фирм, созданных в форме коммерческих предприятий либо организованных индивидуальными предпринимателями. Такие субъекты в качестве основного вида деятельности занимаются оказанием услуг правового характера на коммерческой основе.

С момента принятия Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (далее - Закон об адвокатуре) были выявлены определенные недостатки правового регулирования адвокатской деятельности. Часть из них относится к недостаточному регулированию рынка квалифицированной помощи.

Основной проблемой российского рынка юридических услуг является недостаточно высокий общий уровень профессионализма лиц, оказывающих на постоянной основе юридические услуги гражданам и организациям.

За исключением адвокатов и нотариусов, лица, оказывающие юридические услуги, не обязаны подтверждать свою квалификацию в области знания российского права. В настоящее время представительство в суде вправе осуществлять практически неограниченный круг лиц как обладающих, так и не обладающих необходимыми знаниями и опытом в области права.

Не менее серьезной проблемой является деятельность недобросовестных лиц на рынке юридических услуг, вовлеченных в совершение преступных (в том числе коррупционных) деяний. Лица, исключенные из адвокатского или нотариального сообщества за совершение аморальных и противоправных поступков, имеют возможность продолжать заниматься юридической деятельностью в качестве практикующего юриста или работника коммерческого предприятия (организации). В настоящее время отсутствует эффективный законодательный механизм, позволяющий исключить таких недобросовестных лиц из юридического сообщества.

Действующее законодательство в сфере юридической помощи регулирует порядок допуска к профессии и квалификационные требования лишь к незначительной части от общего числа представителей юридических профессий (адвокаты и нотариусы). Предоставление профессиональных юридических услуг большинством юристов, а также качество этих услуг по-прежнему остаются за рамками правового регулирования.

Сбалансированность рынка юридических услуг и системы адвокатуры зависит от эффективного законодательного регулирования, которое должно осуществляться с учетом государственной политики в сфере оказания квалифицированной юридической помощи в целом.

Ситуация осложняется тем, что на сегодняшний день в России отсутствует какой-либо эффективный механизм контроля качества оказываемой юридической помощи, исключение составляет дисциплинарная ответственность адвокатов.

Большая часть указанных выше проблем не только не решается в рамках действующего Закона об адвокатуре, но и является следствием применения его устаревших и неэффективных положений.

Реформирование российской адвокатуры требует четкого определения места адвокатского сообщества в системе правовой помощи. В частности, необходимо разграничить сферу ответственности адвокатов и всех иных юридических консультантов. Повышение качества работы адвокатского корпуса станет возможным только в том случае, если лучшие юридические кадры будут стремиться попасть в адвокатуру, а не в общий юридический консалтинг. Это может быть обеспечено предоставлением адвокатуре таких процессуальных преимуществ, которые сделают ее предпочтительной, а по некоторым видам юридических услуг - единственной формой предоставления юридических услуг. Только тогда, когда экономические стимулы привлекут в адвокатуру тех специалистов, которые сегодня выбирают юридические отделы корпораций и консалтинговые компании, станет возможным предъявлять к адвокатам реальные требования по квалификации и осуществить в адвокатском сообществе необходимую "чистку рядов".

Общей целью реформирования адвокатуры в нашей стране должно стать создание корпорации профессиональных юридических консультантов, обладающих существенно более высоким статусом, чем сегодняшние адвокаты, удовлетворяющих для его приобретения и удержания высоким этическим и профессиональным требованиям и дорожащих этим статусом. Иными словами, суть реформирования института адвокатуры состоит в повышении ответственности и компетентности адвокатов в обмен на предоставление им гарантированной экономически привлекательной части рынка юридических услуг.

Вторая причина, которая по значимости представляется наиболее важной, состоит в отсутствии законодательного регулирования правоотношений в сфере оказания квалифицированной юридической помощи, поскольку на сегодняшний день к квалифицированной юридической помощи отнесены адвокатская и нотариальная деятельность, однако само понятие конституционного термина "квалифицированная юридическая помощь" законодательно не закреплено.

Нотариат в Российской Федерации - это публично-правовой, правозащитный, правоприменительный институт, обеспечивающий защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.

Основным нормативным правовым актом в области нотариата являются Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, принятые 11 февраля 1993 г.

В настоящее время нотариальные действия в Российской Федерации совершают нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах (23 человека) и занимающиеся частной практикой (7606 человек). При совершении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами и несут одинаковые обязанности независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Оформленные нотариусами документы имеют одинаковую юридическую силу.

Нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, состоят в трудовых отношениях с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Нотариусы, занимающиеся частной практикой, являются членами нотариальных палат субъектов Российской Федерации, которые представляют собой профессиональные объединения, основанные на обязательном членстве нотариусов.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации осуществляют деятельность 82 нотариальные палаты. Федеральная нотариальная палата представляет собой профессиональное объединение нотариальных палат субъектов Российской Федерации, основанное на их обязательном членстве.

Деятельность нотариусов, осуществляемая от имени государства, направлена на развитие гражданских правоотношений, облегчение и упрощение судебной процедуры. Однако наличие множества пробелов и коллизий в правовом регулировании нотариальной деятельности не позволяет в полном объеме использовать потенциал нотариата.

Мероприятия Государственной программы направлены на разрешение правовых коллизий и предоставление нотариату нормативно-правовых оснований для наиболее полного раскрытия потенциала нотариусов в деле обеспечения и защиты прав граждан.

Указанные мероприятия призваны повысить эффективность правоприменительных и контрольных функций в сфере нотариата, которые возложены на органы государственной власти, включая:

а) судебный контроль за совершением нотариальных действий;

б) контроль за соблюдением нотариусами налогового законодательства Российской Федерации (осуществляет Федеральная налоговая служба);

в) выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере нотариата, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в данной сфере (Минюст России).

Большинство из указанных полномочий Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет совместно с нотариальным сообществом.

Государственная регистрация актов гражданского состояния устанавливается в целях охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, а также в интересах государства.

Порядок государственной регистрации актов гражданского состояния установлен Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния".

Государственной регистрации подлежат следующие акты гражданского состояния:

- рождение;

- заключение брака;

- расторжение брака;

- усыновление (удочерение);

- установление отцовства;

- перемена имени;

- смерть.

Сведения о государственной регистрации актов гражданского состояния необходимы для обеспечения разнообразных потребностей граждан и субъектов государственного управления.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Вопросы образования и деятельности органов ЗАГС относятся к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

С 2005 года финансирование органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния, производится за счет выделяемых из федерального бюджета субвенций, которые носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. Размер субвенций на обеспечение государственной регистрации актов гражданского состояния, выделяемой субъекту Российской Федерации, определяется согласно Методике распределения субвенций из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. N 513.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 14 июля 2008 г. N 1079 полномочия в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния возложены на Министерство юстиции Российской Федерации.

Министерство юстиции Российской Федерации, являясь уполномоченным органом в указанной сфере деятельности, осуществляет следующие полномочия:

вырабатывает и реализует государственную политику, осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния;

координирует деятельность по государственной регистрации актов гражданского состояния и осуществляет ее методическое обеспечение;

контролирует осуществление полномочий Российской Федерации по государственной регистрации актов гражданского состояния;

осуществляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации при государственной регистрации актов гражданского состояния, в том числе проводит проверки деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния, истребует документы и вносит предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации;

осуществляет контроль за расходованием субвенций;

доводит субвенции, предусмотренные на реализацию федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, до финансовых органов субъектов Российской Федерации.

По состоянию на 1 января 2013 г. государственную регистрацию актов гражданского состояния осуществляют 8 354 органа, из них органов ЗАГС - 2 641, органов местного самоуправления сельских поселений - 5 713.

В рамках осуществления контроля за осуществлением полномочий Российской Федерации по государственной регистрации актов гражданского состояния и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при государственной регистрации актов гражданского состояния за 2012 год Минюстом России и его территориальными органами проведено 2 415 проверок органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния.

По результатам проведения контрольных мероприятий в адрес руководителей органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния, допустивших нарушения, территориальными органами Минюста России внесено 257 предписаний об устранении нарушений законодательства Российской Федерации.

Переход на предоставление государственных услуг в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния в электронном виде органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния, потребует изменения федерального законодательства.

Государственная регистрация некоммерческих организаций осуществляется в специальном порядке, установленном статьей 10 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и статьей 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статьей 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", статьей 11 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", статьей 15 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях", статьей 8 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" и другими федеральными законами, регулирующими деятельность отдельных видов некоммерческих организаций.

По состоянию на 1 января 2013 г. в Российской Федерации зарегистрировано 219 688 некоммерческих организаций, из которых:

- 104 949 (47,8%) общественных объединений;

- 25 541 (11,6%) религиозная организация;

- 87 028 (39,6%) - некоммерческих организаций иных организационно-правовых форм;

- 54 политические партии и 2 082 региональных отделения политических партий, 20 иных (местных, первичных) структурных подразделений политических партий;

- 14 отделений международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

В реестр представительств иностранных религиозных организаций, открытых в Российской Федерации, внесены сведения о 5 представительствах.

В реестре филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций содержатся сведения о 246 структурных подразделениях, в том числе о 191 представительстве и 55 филиалах.

В 2012 году в Минюст России и его территориальные органы поступило на рассмотрение 67 240 заявлений о государственной регистрации некоммерческих организаций, из них: заявлений общественных объединений - 24 244, религиозных организаций - 7 788, некоммерческих организаций - 32 716, политических партий - 96; региональных отделений политических партий - 2358, иных (местных, первичных) структурных подразделений политических партий - 29, отделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций - 9 (по сравнению с 2011 годом количество поступивших заявлений уменьшилось на 1 021, на 1,5%).

По результатам рассмотрения разрешено 67 342 заявления о государственной регистрации некоммерческих организаций: принято 53 052 решения о государственной регистрации, 3 319 решений об отказе в государственной регистрации.

Принято 452 решения о приостановлении государственной регистрации некоммерческих организаций.

Создано и зарегистрировано 18 382 новые некоммерческие организации (в 2011 году - 16 527, +10,1%), в том числе 6 263 общественных объединения; 1 261 религиозная организация; 9 290 некоммерческих организаций, 47 политических партий, 1 519 региональных отделений политических партий, 2 отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

В рамках осуществления контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации в 2012 году Минюстом России и его территориальными органами проведено 6 436 проверок деятельности некоммерческих организаций (в 2011 году - 6 735 проверок).

По результатам контрольных мероприятий в адрес руководящих органов некоммерческих организаций вынесено 45 731 письменное предупреждение (представление) о выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации, деятельность 21 общественного объединения приостановлена. В отношении некоммерческих организаций и их должностных лиц составлено 5 610 протоколов об административных правонарушениях, в суды направлено 8 916 исковых заявлений о ликвидации (прекращении деятельности) некоммерческих организаций.

Минюстом России предпринимаются комплексные меры по обеспечению открытости финансовой деятельности некоммерческих организаций, прозрачности источников их финансирования и целевого расходования средств. Некоммерческие организации обязаны предоставлять отчетность в органы юстиции один раз в год, при этом срок предоставления указанного отчета совпадает со сроком предоставления налоговой отчетности юридических лиц.

С 2010 года начал функционировать Информационный портал Министерства юстиции Российской Федерации для некоммерческих организаций "Портал НКО" (http://unro.minjust.ru/), который предназначен для представления в режиме онлайн информации о зарегистрированных некоммерческих организациях в электронном виде, нормативно-справочной информации для некоммерческих организаций и формирования отчетов о деятельности некоммерческих организаций для публичного доступа.