1. Характеристика сферы реализации подпрограммы, описание основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

1. Характеристика сферы реализации подпрограммы, описание

основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

В результате административной реформы в Российской Федерации был создан специальный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба судебных приставов, которая объединяет в себе две основные функции: функцию по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц и функцию по обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Предельная численность работников территориальных органов ФССП России (далее - Служба) установлена Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1316 "Вопросы Федеральной службы судебных приставов" с января 2009 г. - в количестве 70 746 единиц; с 1 августа 2009 г. - в количестве 75 782 единиц, с 1 января 2012 г. - в количестве 84 352 единиц.

За последние два года значительно возросла нагрузка на судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в связи с возложением дополнительных функций по обеспечению безопасности доставки уголовного дела и вещественных доказательств к месту проведения судебного заседания, по обеспечению охраны здания, помещений суда в круглосуточном режиме, по обеспечению безопасности судебных приставов-исполнителей, по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях.

В соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 410-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О судебных приставах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ФССП России осуществляет функции по административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации по решению суда.

Кроме того, в связи с принятием Федерального закона от 8 июня 2012 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" с 1 января 2013 г. ФССП России осуществляет функцию по исполнению административного наказания в виде обязательных работ.

Функция ФССП России по эффективному и своевременному исполнению исполнительных документов должна осуществляться в организационном единстве с полномочиями по обеспечению установленного порядка деятельности судов, взаимосвязь которых является залогом эффективности работы Службы в будущем.

В связи с этим в рамках данной Государственной программы одним из основных направлений ее реализации является повышение качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц и обеспечение установленного порядка деятельности судов.

За последние годы отмечается тенденция роста эффективности деятельности ФССП России как по линии принудительного исполнения исполнительных документов, так и по линии обеспечения установленного порядка деятельности судов. Так, например, по итогам 2012 года количество исполнительных производств, оконченных в связи с фактическим исполнением, увеличилось на 182,2 тыс. (2011 г. - 21,171 млн. исполнительных производств, 2012 г. - 21,353 млн. исполнительных производств).

На 29,3 млрд. руб. (на 7,8%) увеличилась взысканная сумма (2011 г. - 373,8 млрд. руб., 2012 г. - 403,1 млрд. руб.), в том числе на 21,2 млрд. руб. (на 7,9%) увеличилась сумма, взысканная в пользу граждан и юридических лиц (2011 г. - 270,3 млрд. руб., 2012 г. - 291,5 млрд. руб.).

В федеральный и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации перечислено около 118,9 млрд. руб. (2011 г. - 110 млрд. руб.), в том числе исполнительского сбора - около 7,3 млрд. руб. (2011 г. - 6,5 млрд. руб.).

Всего за период с 2003 по 2012 годы количество исполнительных производств, оконченных в связи с фактическим исполнением, увеличилось в 3,5 раза, а взысканная сумма увеличилась в 4,5 раза. При этом штатная численность судебных приставов-исполнителей за указанный период увеличилась только на 13%.

В целом на данном этапе развития ФССП России обеспечивает выполнение возложенных на нее задач. Однако существуют проблемы, препятствующие дальнейшему повышению эффективности деятельности Службы. В частности, несмотря на предпринимаемые меры, в настоящее время потенциал ФССП России используется не полностью и сам процесс принудительного исполнения юрисдикционных актов имеет недостатки, является не таким эффективным, каким он должен быть для обеспечения правопорядка и социальной справедливости.

Количество исполнительных документов, поступающих на исполнение в ФССП России, ежегодно увеличивается опережающими темпами. Всего за период с 2003 по 2012 годы количество находящихся на исполнении у судебных приставов-исполнителей исполнительных производств возросло более чем в 3 раза (2003 год - 17,0 млн. исполнительных производств). В 2012 году на исполнении в ФССП России находилось 51,9 млн. исполнительных производств (2011 год - 51,3 млн. исполнительных производств).

Подлежащая взысканию сумма по исполнительным производствам, находящимся на исполнении, только в 2010 году выросла на 54% (с 2,2 трлн. руб. до 3,4 трлн. руб.). В целом за период с 2003 по 2010 годы указанный показатель увеличился в 4,8 раза (2003 год - 863,5 млрд. руб., 2012 год - 4,154 трлн. руб.).

Одной из проблем, препятствующей качественному повышению эффективности принудительного исполнения судебных актов, является загруженность судебных приставов-исполнителей исполнением актов административных и фискальных органов на малозначительные суммы. Так, в 2012 году на исполнении в ФССП России находилось порядка 217,4 тыс. исполнительных производств с суммами взысканий от 0 до 10 рублей, взыскателями по которым являлись внебюджетные фонды. Работа по указанным взысканиям отвлекает судебных приставов-исполнителей от выполнения основных обязанностей - принудительного судебного исполнения. При этом затраты государства на взыскание указанных платежей (в том числе оплата труда судебных приставов, почтовые и транспортные расходы и так далее), которые в среднем составляют 518 рублей на одно производство, значительно превышают суммы взысканий, что делает указанную деятельность экономически нерентабельной.

Вследствие указанных причин служебная нагрузка одного судебного пристава-исполнителя возросла за период с 2003 по 2012 годы с 791 до 2 097 исполнительных производств и, соответственно, увеличивается рабочее время судебного пристава. Например, с учетом остатка на начало 2012 года (17,2 млн. исполнительных производств), максимальное рабочее время, которое в среднем могло быть потрачено судебным приставом на одно исполнительное производство в 2012 году, составляет 52 мин. (исходя из фонда рабочего времени с учетом времени очередных отпусков, без учета времени отпусков за ненормированные условия труда и выслугу лет, без учета больничных и учебных отпусков). Для сравнения: в 2009 году - 1 ч. 4 мин., в 2006 году - 1 ч. 22 мин.

По итогам 2012 года показатель доли оконченных фактическим исполнением исполнительных производств (от общего количества исполнительных производств без учета исключающих принудительное исполнение оснований) составил 45,4%, а процент взыскания сумм по исполнительным документам - 18,5%.

Приведенные данные свидетельствуют о серьезных проблемах в системе исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которые требуют системного решения. Отсутствие эффективной системы исполнения исполнительных документов влечет возникновение проблем не только в правовой сфере, но и в общесоциальном аспекте, поскольку способствует формированию в обществе правового нигилизма, неуважительного отношения к закону и суду, игнорированию своих гражданско-правовых, семейных, трудовых и иных обязанностей, установленных законом, развитию коррупции, поощрению противоправного и асоциального типа поведения. Сегодня требуется создание условий для качественного улучшения ситуации в сфере исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

Существуют серьезные проблемы и в части экономической основы деятельности по принудительному взысканию. Так, на сегодняшний день затраты на ведение ряда категорий исполнительных производств и осуществление исполнительных действий (например, взыскание малозначительных штрафов в соответствии с постановлениями уполномоченных органов, платежей во внебюджетные фонды) значительно превышает сумму, подлежащую взысканию по указанным исполнительным документам. Большое количество таких постановлений негативно влияет на эффективность и результативность работы ФССП России по исполнению судебных актов, а также постановлений уполномоченных органов и должностных лиц на более значительные суммы. На исполнение в ФССП России поступает на принудительное исполнение большое количество фактически исполненных исполнительных документов.

Действующая система реализации арестованного имущества приводит к ущемлению прав сторон исполнительного производства, не отвечает принципам прозрачности. Данная ситуация обусловлена, прежде всего, непоследовательным разграничением соответствующих функций между федеральными органами исполнительной власти и отсутствием системного подхода к организации данной деятельности.

Особой проблемой является наличие многочисленных коллизий и пробелов в нормативно-правовом регулировании исполнительного производства и статуса судебного пристава, влекущих низкий уровень взаимодействия органов государственной власти и иных организаций в сфере принудительного исполнения, правовую неопределенность, злоупотребления в сфере исполнительного производства, развитие коррупции.

Выполнение ФССП России задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в настоящее время осуществляется посредством реализации судебными приставами целого комплекса предусмотренных законодательством функций.

Сегодня судебные приставы обеспечивают в суде, а при выполнении отдельных процессуальных действий вне здания, помещений суда безопасность судей, присяжных заседателей и иных участников судебного процесса; обеспечивают по поручению судьи безопасность доставки уголовного дела и вещественных доказательств к месту проведения судебного заседания; поддерживают общественный порядок в здании, помещениях суда; осуществляют охрану здания, помещений суда (в том числе в круглосуточном режиме); осуществляют привод лиц, уклоняющихся от явки по вызову суда (судьи), и другие.

В настоящее время ФССП России в полном объеме обеспечивает охраной в рабочее время здания арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Так, в 2012 году обеспечено охраной в рабочее время 133 здания арбитражных судов (в 2011 году - 130) и 2 860 зданий судов общей юрисдикции (в 2011 году - 2 847) (без учета участков мировых судей). Значение показателя обеспеченности охраной зданий судов в 2012 году составило 100%. В 2010 - 2011 годах его значение также составляло 100%. В круглосуточном режиме обеспечено охраной 63 арбитражных суда и 42 федеральных суда общей юрисдикции (в 2011 году - 59 и 32 соответственно).

В 2012 году обеспечено охраной 7 286 из 7 444 судебных участков мировых судей. Процент обеспеченности охраной судебных участков мировых судей составил 97,9%, в 2011 году данный показатель составил 95,6%, то есть из 7 427 было обеспечено охраной 7 092 судебных участка мировых судей.

Судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов (далее - судебный пристав по ОУПДС) выполнено более 6,6 млн. заявок на обеспечение безопасности судебных заседаний и доставку вещественных доказательств и материалов дела (в 2011 году - более 6,8 млн. заявок). Показатель обеспечения безопасности судей и участников судебного процесса в судебных заседаниях остается неизменным начиная с 2008 года и составляет 100%.

В 2012 году выполнено около 5,2 млн. заявок на обеспечение безопасности судебных приставов-исполнителей при совершении исполнительных действий (в 2011 году - около 5,2 млн. заявок).

На основании постановлений судей (судов) в 2012 году в суды было доставлено более 533 тыс. человек или 97,0% (в 2011 году - более 526 тыс. человек). Значение показателя осуществления приводов в суды в 2009 году составляло 95,7%, в 2010 году - 96,0%, в 2011 году - 97,3%. Значительный рост указанного показателя стал возможен благодаря повышению профессионального мастерства судебных приставов по ОУПДС, а также укреплению взаимодействия ФССП России с судейским сообществом.

Количество доставленных лиц по уголовным делам составило свыше 462 тыс. или 97,8% при прогнозном значении 91%.

В 2012 году к судебным приставам-исполнителям доставлено около 396 тыс. или 99,6% (в 2011 году - более 452 тыс. человек или 99,2%), к дознавателям службы судебных приставов - свыше 24,8 тыс. человек или 99,4% (в 2011 году - более 25,5 тыс. человек).

При исполнении служебных обязанностей судебными приставами по ОУПДС было задержано и передано в органы внутренних дел 3 157 лиц, находящихся в федеральном розыске.

В текущем году судебными приставами по ОУПДС в специальные учреждения препровождено 16 758 лиц, выдворено за пределы Российской Федерации 15 876 лиц.

В целях обеспечения безопасности судей, присяжных заседателей и иных участников судебного процесса судебные приставы по ОУПДС в зданиях судов осуществляют пропускной режим. В результате эффективной организации пропускного режима в зданиях судов за 2012 год судебными приставами по ОУПДС пресечены попытки проноса в здания судов более 26,8 тыс. единиц газового и травматического оружия, более 21 тыс. единиц холодного оружия и 2 853 электрошоковых устройств. Задержаны и переданы сотрудникам органов внутренних дел 150 человек.

В настоящее время функции по охране судов наряду с ФССП России обеспечиваются органами внутренних дел Российской Федерации, что зачастую не позволяет конкретизировать ответственность должностных лиц по обеспечению охраны закрепленных объектов.

Для успешной реализации задач, стоящих перед судебными приставами по ОУПДС, а также в целях повышения эффективности и качества отправления правосудия представляется целесообразным сконцентрировать функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов в рамках одного государственного органа исполнительной власти - ФССП России.

На сегодняшний день существуют серьезные проблемы в сфере соответствия зданий судов современным требованиям укрепленности, оснащенности техническими средствами охраны и сигнализации, а также помещениями для несения круглосуточного дежурства судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов. Не все здания судов отвечают данным характеристикам, при этом подобная ситуация, как правило, начинает складываться еще на стадии проектирования и строительства зданий судов.

Подобные проблемы обусловлены, в том числе, отсутствием нормативного регулирования вопросов согласования с ФССП России проектно-сметной документации по строительству, капитальному ремонту и реконструкции зданий судов в части обеспечения установленного порядка деятельности судов.

Участие ФССП России в указанной работе позволит своевременно принять меры, направленные на укрепление зданий судов, их зонирование в целях ограничения доступа посторонних лиц в административные помещения, а также на оснащение судов современными средствами технической охраны и сигнализации, что позволит снизить требуемое количество судебных приставов по ОУПДС и повысить уровень безопасности зданий судов в целом.

Таким образом, следует учитывать следующие общесоциальные факторы, оказывающие негативное влияние на ситуацию в сфере исполнения исполнительных документов, а также обеспечения установленного порядка деятельности судов, к которым необходимо отнести:

правовой нигилизм, существующие в обществе установки на противоправное поведение, игнорирование судебных актов, являющиеся непосредственными причинами недопустимого низкого уровня добровольного исполнения судебных актов, и как следствие, большого количества исполнительных документов, предъявляемых для принудительного исполнения;

коррупция в сфере государственного управления, так как терпимое отношение к коррупционным проявлениям со стороны граждан влечет за собой коррупцию в сфере принудительного исполнения исполнительных документов, выборочное исполнение, вовлечение должностных лиц ФССП России в экономические конфликты и преступные деяния;

противоречия и пробелы в материальном и процессуальном законодательстве, отсутствие единообразия судебного правоприменения, неясность положений судебных актов, их объективная неисполнимость, восприятие сторонами исполнительного производства вынесенного судебного акта как нелегитимного, отсутствие нормативно-правового регулирования механизмов реализации полномочий судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов;

недостаточный уровень взаимодействия между органами государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации является причиной отсутствия системного взаимодействия между органами, обеспечивающими принудительное исполнение требований исполнительных документов (в том числе розыск должника, его имущества, розыск ребенка, сбор информации о личности должника и его имущественном положении, применение мер государственного принуждения к должникам, уклоняющимся от исполнения исполнительных документов);

недостаточный уровень информатизации государственных органов и систем публичного управления, отсутствие на большей части территории страны эффективной инфраструктуры добровольного исполнения исполнительных документов с использованием современных электронных средств оплаты;

наличие потенциальных угроз террористического и экстремистского характера;

общая неустойчивая психо-эмоциональная обстановка в судебных заседаниях.

К структурным проблемам в сфере исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также обеспечения установленного порядка деятельности судов необходимо отнести следующие:

недостаточно высокий профессиональный уровень судебных приставов в связи с отсутствием их мотивации в своевременном и эффективном исполнении возложенных на них функций, низкий уровень материального обеспечения (отсутствие социальных гарантий) судебных приставов, неспособность значительной части сотрудников решать сложные задачи, поставленные перед ФССП России;

низкий уровень подготовки лиц, ответственных за организацию исполнительного производства и осуществляющих процессуальные полномочия в рамках исполнительного производства, а также судебных приставов по ОУПДС по причине непривлекательности службы в ФССП России для лиц с высшим юридическим образованием и высоким уровнем подготовки, недостаточно высокого престижа ФССП России на рынке труда и в системе органов государственной власти;

недостаточный уровень материально-технического и информационного обеспечения судебных приставов, отсутствие кадровых возможностей для освоения денежных средств, выделяемых на техническое перевооружение, недостаточный уровень информационной инфраструктуры в ряде регионов страны;

негативный имидж ФССП России в глазах пользователей системы принудительного исполнения в связи с коррупцией, неэффективностью работы по исполнению исполнительных документов;

дублирование функций ФССП России с функциями других органов государственной власти, размывание ответственности должностных лиц различных ведомств в вопросах обеспечения установленного порядка деятельности судов;

неурегулированность рынка коллекторских услуг, отсутствия единых правил деятельности негосударственных субъектов исполнения, направленных на защиту прав и законных интересов граждан и организаций.