Охрана и защита семьи и детства, развитие здорового образа жизни

Охрана и защита семьи и детства, развитие здорового

образа жизни

В соответствии с пунктом 5 плана мониторинга правоприменения на 2011 год Минобрнауки России и Минспорттуризмом России проведен мониторинг правоприменительной практики по вопросу охраны и защиты семьи и детства, развития здорового образа жизни в пределах действия Семейного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ)", Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В большинстве случаев, установленных Семейным кодексом Российской Федерации, федеральными законами от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ, от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", а также от 29 декабря 2010 г. N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", который вступает в силу с 1 сентября 2012 г., приняты необходимые нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Вместе с тем при анализе информации по показателю наличия нормативных правовых актов, необходимость принятия которых предусмотрена указанными законодательными актами (подпункт "б" пункта 8 методики), установлено, что до настоящего времени не реализованы 2 положения Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ (приложения N 10 и 11).

По результатам мониторинга в нормативных правовых актах, регулирующих указанные правоотношения, коррупциогенные факторы не выявлены.

Справочно: В настоящее время основные направления и задачи государственной политики в интересах детей и ключевые механизмы ее реализации, в том числе меры по решению проблем в сфере семьи и детства, базирующиеся на общепризнанных принципах и нормах международного права, определены в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. N 761.

По результатам анализа показателей правоприменения в сфере охраны и защиты семьи и детства, развития здорового образа жизни выявлен ряд проблем.

Несмотря на последовательное проведение государственной политики по поддержке значения и роли семьи, исторически сложившиеся семейные отношения претерпевают такие изменения, как ослабление семейных устоев, снижение авторитета семьи.

На сегодняшний день одним из актуальных вопросов является социальное сиротство.

В связи с этим возникает необходимость обеспечить на законодательном уровне создание эффективных правовых механизмов, предусматривающих упреждающую работу органов опеки и попечительства с проблемными ситуациями, так как своевременно оказанная помощь позволит сохранить ребенка в семье и избежать таких крайних мер, как лишение родительских прав.

В ходе изучения указанной проблемы по показателю неполноты в правовом регулировании общественных отношений (подпункт "ж" пункта 8 методики) установлено, что в настоящее время на законодательном уровне не регламентирована такая форма индивидуальной профилактической работы, осуществляемой органами опеки и попечительства, как социальный патронат.

Справочно: В связи с необходимостью обеспечения эффективной организации работы органов опеки и попечительства по раннему выявлению семей с детьми, находящимися в кризисной ситуации, защите прав детей, проживающих в таких семьях, и сохранению ребенку его родной семьи Правительство Российской Федерации внесло 29 марта 2012 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона N 42197-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства", которым в Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" вносятся изменения, предусматривающие новую форму индивидуальной профилактической работы с ребенком, проживающим в семье, находящейся в социально опасном положении, и его родителями (законными представителями), осуществляемой органами опеки и попечительства, - социальный патронат.

В рамках социального патроната органы опеки и попечительства с согласия родителей получат возможность проводить с семьей реабилитационную работу, которая будет включать в себя комплекс мер по оказанию социально-педагогической и медико-психологической помощи семье.

В процессе реализации социального патроната могут быть решены вопросы лечения родителей от алкоголизма, наркомании и оказания им содействия в трудоустройстве.

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 351-ФЗ "О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" с 1 сентября 2012 г. предусматривается требование о прохождении обязательной подготовки граждан, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей.

Однако в ходе проведения анализа указанного акта по показателю неполноты в правовом регулировании общественных отношений (подпункт "ж" пункта 8 методики) на текущий момент выявлено отсутствие нормативных правовых актов, регулирующих порядок отбора усыновителей и опекунов (попечителей), защиты детей от жестокого обращения в замещающих семьях, профилактики возвратов детей в учреждения-интернаты.

В связи с отсутствием в настоящее время указанных норм предлагается вопрос урегулирования таких правоотношений поручить проработать Минобрнауки России.

Кроме того, Минобрнауки России ведет работу по утверждению требований к содержанию программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, а также формы свидетельства о прохождении такой подготовки.

Также выявлен ряд проблем в ходе анализа практики международного усыновления как на этапе передачи детей на усыновление в другую страну, так и на этапе последующего контроля за условиями их жизни в семьях усыновителей.

Прежде всего существуют проблемы, касающиеся возможности отслеживать судьбу ребенка, получать информацию о его жизни, адаптации в новой семье, в том числе в случае переустройства в другую семью. Для их решения требуется тесное взаимодействие с компетентными органами иностранных государств, которое сегодня не всегда может быть обеспечено.

Наиболее эффективным способом урегулирования таких проблем является заключение международного договора с конкретной страной, который позволил бы на межгосударственном уровне решать все необходимые вопросы в сфере усыновления детей.

В 2011 году Российская Федерация подписала такие договоры с США и Францией.

Справочно: Указанные договоры были ратифицированы федеральными законами от 28 июля 2012 г. N 150-ФЗ "О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей" и от 28 июля 2012 г. N 148-ФЗ "О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Французской Республикой о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей". Ведется работа по подготовке аналогичных документов с Испанией, Израилем, Ирландией, Великобританией и другими странами.

Представляется, что одним из наиболее результативных способов защиты детей при их усыновлении иностранными гражданами является постоянное отслеживание судьбы этих детей.

В настоящее время порядок обследования условий жизни и воспитания усыновленного ребенка установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 654 "О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением". Такое обследование проводится специалистом по охране детства органа опеки и попечительства ежегодно, в течение первых трех лет после установления усыновления.

В связи с тем что на текущий момент отмечено увеличение случаев жестокого обращения с детьми, усыновленными иностранными гражданами, целесообразно внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 654, сократив срок проведения первого обследования условий жизни и воспитания детей до 3 месяцев, при этом увеличив период наблюдения со стороны органов опеки и попечительства, и представлять по результатам наблюдения отчет об условиях жизни и воспитания детей, а также установить порядок информирования соответствующих правоохранительных органов (в том числе органов прокуратуры, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации) о случаях гибели и жестокого обращения с усыновленными детьми, нарушения прав детей.

Предлагается поручить Минобрнауки России подготовить соответствующие изменения в законодательство.

14 июня 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 31 мая 2011 г. N 102-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей".

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 1097 "О центральном органе, отправляющем обязанности, возложенные на него Конвенцией о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей", полномочия указанного центрального органа возложены на Минобрнауки России.

В ходе анализа положений указанной Конвенции с учетом требований методики по показателю использования положений нормативных правовых актов в качестве основания совершения юридически значимых действий (подпункт "к" пункта 8 методики) была установлена необходимость имплементации положений этого международного акта в законодательство Российской Федерации.

Так, положения статьи 11 указанной Конвенции предусматривают, что судебный или административный орган иностранного государства должен в течение 6 дней вынести решение по вопросу возвращения детей по заявлению запрашивающего государства. Вместе с тем на практике в рамках применения процессуального законодательства возникают трудности в части соблюдения указанных сроков.

В связи с этим Минобрнауки России необходимо подготовить соответствующий законопроект, принятие которого будет способствовать надлежащему исполнению обязательств, вытекающих из этой Конвенции, качественному и быстрому рассмотрению дел, основанных на Конвенции, предотвращению подачи заявлений в Европейский Суд о нарушении Российской Федерацией пункта 1 статьи 6 и статьи 8 указанной Конвенции.

На сегодняшний день Минобрнауки России приступило к разработке проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты" (в части реализации норм Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей от 25 октября 1980 г.).

По-прежнему актуально обеспечение имущественных прав несовершеннолетних подопечных, а также лиц из числа детей-сирот, достигших возраста 18 лет.

При осуществлении мониторинга по показателю наличия (отсутствия) единообразной практики применения нормативных правовых актов (подпункт "о" пункта 8 методики) установлено, что одной из основных проблем в области социализации детей-сирот, требующих первоочередного решения, остается обеспечение таких детей жилыми помещениями.

Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ) предусмотрено право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, на обеспечение жилой площадью. В соответствии с законодательством Российской Федерации решение данного вопроса относится к компетенции субъектов Российской Федерации.

На практике возникают ситуации, когда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выносят различные решения, зачастую ограничивающие возможность реализации такого права.

Указанные решения, как правило, обосновываются тем, что лица из числа детей-сирот, не вставшие на учет по обеспечению жилой площадью до достижения возраста 23 лет, по мнению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, лишаются такого права, поскольку утрачивают статус данной категории лиц.

Вместе с тем законом не предусмотрено аналогичного права для лиц из числа детей-сирот в возрасте до 23 лет.

В результате органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выносят решения, в соответствии с которыми лица из числа детей-сирот, не вставшие на учет по обеспечению жилой площадью до достижения возраста 23 лет, лишаются права на обеспечение жилой площадью как не принадлежащие к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством).

Исходя из существа вопроса, представляется правильным считать, что право лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по тем или иным причинам не реализованное до указанного в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ возраста, сохраняется и должно быть обеспечено на законодательном уровне.

Справочно: В целях устранения неоднородности правоприменения в этой сфере в 2012 году принят Федеральный закон от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", который вступает в силу с 1 января 2013 г. и предусматривает создание на региональном уровне нового вида специализированного жилищного фонда, предназначенного только для обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставление детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, которые по тем или иным причинам не могут вернуться в имеющиеся у них жилые помещения, права на обеспечение жильем, а также сохранение за лицами, достигшими возраста 23 лет, права на предоставление жилого помещения до их фактического обеспечения.

В настоящее время Минобрнауки России разрабатываются методические рекомендации по применению указанного Федерального закона для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В ходе мониторинга правоприменения положений УК РФ по показателю неполноты в правовом регулировании общественных отношений (подпункт "ж" пункта 8 методики) выявлен вопрос, посвященный защите детей.

Статьей 156 УК РФ в части его положений, посвященных защите детей, устанавливаются меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего родителем или иным лицом, на которых возложены эти обязанности, а равно педагогом или другим работником образовательного, воспитательного, лечебного либо иного учреждения, обязанного осуществлять надзор за несовершеннолетним.

Согласно указанной статье УК РФ уголовная ответственность за такое преступление предусмотрена только в том случае, если это деяние соединено с жестоким обращением с ребенком.

Однако законодатель не указал в статье четкого понятия "жестокое обращение с ребенком", что в практической деятельности вызывает трудности при доказывании фактов жестокого обращения с ребенком и привлечении виновных лиц к ответственности.

В связи с этим предлагается внести изменения в статью 156 УК РФ и конкретизировать понятие "жестокое обращение с ребенком".

При анализе норм УК РФ по показателю количества и характера зафиксированных правонарушений, а также количества случаев привлечения виновных лиц к ответственности (подпункт "т" пункта 8 методики) выявлены проблемы, в том числе при назначении наказания в виде условного осуждения.

По материалам деятельности подразделений по делам несовершеннолетних МВД России наблюдается тенденция к росту числа преступлений небольшой или средней тяжести, совершенных несовершеннолетними осужденными, которым назначено условное осуждение, в течение испытательного срока.

Анализ правоприменительной практики указывает на необходимость исключить возможность принятия судом решения о назначении условного осуждения и новом испытательном сроке не только в случае совершения особо тяжкого преступления, но и тяжкого в течение испытательного срока.

В целях предотвращения повторных преступлений и усиления ответственности несовершеннолетних в период испытательного срока предлагается в часть 6.2 статьи 88 УК РФ внести соответствующие изменения, указав лишь 2 категории преступлений: небольшой или средней тяжести, при совершении которых несовершеннолетнему осужденному может быть назначено судом повторное условное осуждение.

В настоящее время МВД России и Минобрнауки России поручено подготовить проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации".

В силу статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не допускается розничная продажа алкогольной продукции:

в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях;

на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Указанные ограничения действуют также на прилегающих к таким местам территориях;

на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях, а также в иных местах, указанных в этом Федеральном законе.

К прилегающим территориям относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В настоящее время порядок определения границ земельных участков, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям, где запрещена розничная продажа алкогольной продукции, не установлен.

Для установления ряда санкций по запрету розничной продажи алкогольной продукции в указанных местах, в том числе местах массового пребывания детей, требуется принять постановление Правительства Российской Федерации.

При рассмотрении указанной сферы по показателям, предусмотренным методикой, в ходе мониторинга правоприменения иные системные проблемы, требующие корректировки законодательства, не выявлены.