МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Н. КОКОТОВА

Не разделяя позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в Определении от 6 марта 2013 года N 324-О по запросу группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проверке конституционности частей 1 и 2 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" представляю нижеследующее мнение.

1. Признавая запрос группы депутатов Государственной Думы не подлежащим дальнейшему рассмотрению, Конституционный Суд в своем отказном определении дал ограничительное истолкование оспариваемых положений избирательного законодательства, по сути, меняющее их содержание.

Согласно предложенному истолкованию, оспариваемые положения допускают - с учетом правовых позиций Конституционного Суда - возможность для коллегиального постоянно действующего руководящего органа политической партии отступить от очередности расположения кандидатов в списке зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы при принятии решения по кандидатуре, предлагаемой для замещения вакантного депутатского мандата, только в силу исключительных обстоятельств. К ним в Определении отнесены степень участия зарегистрированного кандидата в деятельности политической партии в период после выборов, соблюдение им устава партии и т.п. Соответствующее решение руководящего органа политической партии должно содержать указание на обстоятельства, в связи с которыми он отступил от очередности расположения зарегистрированных кандидатов в списке кандидатов, что может быть проверено по существу в судебном порядке.

Для оценки данной позиции Конституционного Суда соотнесем ее с содержанием оспариваемых положений в их действующей и ранее действовавшей редакции.

Действующий Федеральный закон от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливает порядок распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов от политических партий пропорционально числу голосов, поданных за названные списки на общих выборах (очередных или досрочных), а также порядок замещения мандатов досрочно выбывших депутатов. По результатам общих выборов полученные общефедеральным списком кандидатов мандаты распределяются между зарегистрированными кандидатами в порядке очередности их размещения в указанном федеральном списке (в пределах его общефедеральной части и в пределах его региональных групп кандидатов), установленном при регистрации этого списка Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

В случае досрочного выбытия депутата Государственной Думы коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой этот депутат был избран, вправе предложить Центральной избирательной комиссии Российской Федерации кандидатуру другого зарегистрированного кандидата из того же федерального списка кандидатов для замещения вакантного мандата без учета последовательности размещения кандидатов в списке; при этом указанная кандидатура предлагается из числа зарегистрированных кандидатов, включенных в ту же региональную группу кандидатов (в общефедеральную часть списка кандидатов), что и депутат, чьи полномочия прекращены досрочно. Если в соответствующей региональной группе кандидатов (в общефедеральной части списка кандидатов) остались только зарегистрированные кандидаты, замещающие депутатские мандаты, и (или) зарегистрированные кандидаты, не замещающие депутатских мандатов и письменно сообщившие в орган политической партии о своем отказе от замещения вакантного мандата, указанный орган вправе предложить кандидатуру зарегистрированного кандидата из другой региональной группы кандидатов (из общефедеральной части списка кандидатов). Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает вакантный мандат зарегистрированному кандидату, предложенному органом политической партии. Если в течение 14 дней со дня принятия Государственной Думой решения о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы партия не воспользуется правом самостоятельного представления кандидата, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает вакантный мандат первому в порядке очередности кандидату из числа зарегистрированных кандидатов, не получивших депутатских мандатов и включенных в ту же региональную группу кандидатов (общефедеральную часть списка кандидатов), что и выбывший депутат.

Итак, согласно действующему регулированию правило о передаче мандата депутата Государственной Думы в соответствии с последовательностью размещения кандидатов в списке кандидатов от политической партии применяется, во-первых, при первичном распределении полученных этим списком депутатских мандатов по результатам общих выборов депутатов Государственной Думы и, во-вторых, при замещении Центральной избирательной комиссией Российской Федерации мандата досрочно выбывшего депутата в "подстраховочном" режиме, когда сама партия не делает этого в установленный законом срок. В случае же замещения мандата досрочно выбывшего депутата самой партией, та вправе отступить от названного правила.

Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в своей первоначальной редакции предусматривал, что во всех трех вышеперечисленных случаях мандаты депутатов Государственной Думы передаются кандидатам из списка кандидатов от политической партии в соответствии с последовательностью размещения кандидатов в нем. Депутатский мандат передавался первому в порядке очередности зарегистрированному кандидату из числа зарегистрированных кандидатов, не получивших депутатских мандатов и включенных в ту же региональную группу кандидатов (общефедеральную часть федерального списка кандидатов), что и зарегистрированный кандидат, депутатский мандат которого оказался вакантным (часть 8 статьи 83 и часть 1 статьи 89).

Сопоставление действующей и первоначальной редакции оспариваемых положений, друг другу прямо противоположных в части ответа на вопрос о праве партии свободно выбирать кандидата для замещения мандата досрочно выбывшего депутата, позволяет увидеть, что данное Конституционным Судом истолкование представляет собой попытку найти "золотую середину" между ними. Причем за основу взят подход, заложенный в первоначальной редакции, - замещение мандата досрочно выбывшего депутата Государственной Думы в соответствии с последовательностью размещения кандидатов в списке кандидатов от политической партии. Отступить от него партия вправе только при наличии некоторых обстоятельств, которые Конституционный Суд называет объективными и перечисляет неисчерпывающим образом.

Можно ли охарактеризовать как объективное обстоятельство, например, степень участия зарегистрированного кандидата в деятельности политической партии в период после выборов? Вряд ли. Не ясно, при какой степени такого участия партия вправе отступить от правила очередности при решении вопроса о замещении освободившегося мандата? И кто будет вправе устанавливать эту степень? Конституционный Суд не называет критерии, на основе которых должно приниматься данное решение. Сомнительно, что и федеральный законодатель сумеет надлежащим образом их сформулировать. Как же в таком случае суду проверить законность решения руководящего органа партии о представлении кандидата к замещению освободившегося депутатского мандата?

С учетом изложенного полагаю, что Конституционным Судом в виде конституционно-правового истолкования оспариваемых положений предложена самостоятельная нормативная модель замещения партиями вакантных депутатских мандатов. Она принципиально основана на подходе, заложенном в первоначальной редакции оспариваемых положений, которому придано значение общего правила, с весьма неопределенным очерчиванием случаев, при которых от него можно отступать. Однако это не что иное, как вторжение Конституционного Суда в полномочия федерального законодателя и завуалированное признание им действующей редакции оспариваемых положений не соответствующей Конституции Российской Федерации без принятия запроса заявителей к производству, а значит, и без полноценного конституционно-судебного обсуждения доводов заявителей, иных заинтересованных субъектов.

Если это так, то отказное определение принято Конституционным Судом с явным выходом за пределы его полномочий (статья 125 Конституции Российской Федерации, подпункт "а" пункта 1 статьи 3, статьи 43, 71 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

2. По мнению заявителей, оспариваемые ими положения частей 1 и 2 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не соответствуют статьям 3, 15 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 32 и 55 Конституции Российской Федерации, поскольку предоставляют коллегиальному постоянно действующему руководящему органу политической партии необоснованно широкую дискрецию в осуществлении полномочий по распределению вакантных мандатов депутата Государственной Думы, противоречат общему порядку распределения депутатских мандатов, установленному Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", нарушают право граждан - кандидатов в депутаты Государственной Думы быть избранными в этот орган государственной власти и право избирателей участвовать в управлении делами государства через избранного ими депутата.

Однако, как видится, оспариваемые положения не вызывают сомнений в их соответствии Конституции Российской Федерации.

Действующая редакция Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает проведение выборов депутатов Государственной Думы по пропорциональной системе с закрытыми списками кандидатов. Это означает, что граждане, реализуя свое активное избирательное право, голосуют не за конкретных кандидатов, внесенных в список, выдвинутый избирательным объединением - политической партией, а за весь список, т.е., по существу, отдают голоса за соответствующую политическую партию, ее политический курс и предвыборную программу (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2009 года N 16-П). Поддержка избирателем на выборах списка кандидатов от конкретной политической партии может решающим образом определяться его симпатиями к тому или иному кандидату из данного списка, но такой мотив при использовании системы с закрытыми списками кандидатов юридического значения не имеет.

Согласно действующему регулированию на выборах депутатов Государственной Думы акт коллективного волеизъявления избирателей направлен на выявление партий, чьи списки кандидатов допускаются к распределению депутатских мандатов, а также на определение числа мандатов, передаваемых указанным партиям. От итогов голосования избирателей на отдельных территориях зависит и распределение доставшихся партии мандатов между выделенными в ее списке кандидатов региональными группами кандидатов. Во всех этих случаях депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, региональными группами внутри списков кандидатов пропорционально числу полученных списками (их региональными группами) голосов избирателей.

Что касается передачи мандатов кандидатам из списка кандидатов, то здесь принцип пропорциональности не работает - передача мандатов кандидатам при их первичном распределении и при замещении мандатов досрочно выбывших депутатов производится по специальным правилам. Данные правила нацелены не на выявление воли избирателей, а на справедливое распределение мандатов, полученных партией в результате коллективного волеизъявления избирателей. Таким образом, акт коллективного волеизъявления избирателей на выборах по пропорциональной избирательной системе с закрытыми списками кандидатов является не непосредственным основанием осуществления пассивного избирательного права кандидатами, получившими депутатские мандаты, а необходимым предварительным условием такого получения. Непосредственным основанием осуществления пассивного избирательного права названными кандидатами являются в зависимости от особенностей регулирования законодательные установления, решения уполномоченных органов политических партий, решения соответствующих избирательных комиссий.

Конституционный принцип справедливости требует такого нормирования порядка передачи депутатских мандатов конкретным кандидатам, в том числе при замещении мандатов досрочно выбывших депутатов, который обеспечивал бы баланс прав и законных интересов кандидатов и партий с учетом динамики общественных отношений в ходе выборов и в период после выборов. На это, кстати, справедливо обращено внимание в анализируемом Определении Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 2.3). При выборе модели названного нормирования необходимо учитывать сложившиеся в стране условия существования и развития партийно-политической системы. Осуществляя названные задачи, федеральный законодатель обладает довольно широким усмотрением и вправе вводить разный порядок допуска кандидатов из списка кандидатов от партий к замещению мандатов досрочно выбывших депутатов.

Представляется, что действующий ныне порядок указанного допуска, согласно которому уполномоченный орган политической партии вправе определить кандидата для замещения освободившегося мандата депутата Государственной Думы, не подрывает баланс интересов кандидатов из списков кандидатов от политических партий и самих партий.

Во-первых, он сочетается с порядком передачи мандатов кандидатам в соответствии с их местом в списке кандидатов при первичном распределении полученных этим списком мандатов по результатам общих выборов и при замещении Центральной избирательной комиссией Российской Федерации мандата досрочно выбывшего депутата в случае, когда партия не делает этого в установленный законом срок. Конституционный баланс подрывался бы тогда, когда не только политическая партия, но и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации была бы вправе передавать мандат досрочно выбывшего депутата любому кандидату из соответствующей региональной группы кандидатов (общефедеральной части списка).

Во-вторых, уполномоченный орган политической партии вправе представить к наделению мандатом досрочно выбывшего депутата не любого кандидата из списка кандидатов, а только одного из кандидатов, входящих в ту региональную группу кандидатов (общефедеральную часть списка), в которую входил выбывший депутат. Такое регулирование призвано обеспечить преемственность в территориальном представительстве депутатами, избранными от соответствующей партии, интересов избирателей. При этом, как представляется, конституционным установлениям не будет противоречить и законодательное снятие названного ограничения для уполномоченного органа партии при решении вопроса о замещении мандата досрочно выбывшего депутата.

В-третьих, граждане дают согласие на участие в выборах в качестве кандидатов в составе списка кандидатов от политической партии на законодательных условиях их проведения, в том числе соглашаясь, следовательно, и с законодательным порядком замещения мандатов досрочно выбывших депутатов.

В-четвертых, имеющийся порядок замещения мандата досрочно выбывшего депутата Государственной Думы, не ущемляя права и законные интересы кандидатов, дает возможность политической партии оперативно перегруппировывать силы с учетом хода избирательной кампании, результатов выборов, условий ее деятельности в межвыборный период, своевременно принимать во внимание деловые и иные качества кандидатов, не получивших депутатский мандат по итогам общих выборов. Это крайне важно в современных российских условиях, когда политические партии, даже парламентские, не прошли этап становления, не сложили еще крепкий и сплоченный актив.

Таким образом, оспариваемые заявителями положения Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не дают, на мой взгляд, оснований сомневаться в их соответствии Конституции Российской Федерации.

3. С учетом вышеизложенного полагаю, что запрос группы депутатов Государственной Думы не отвечал критериям допустимости обращений (пункт 2 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") и Конституционному Суду Российской Федерации следовало бы отказать заявителям в принятии их запроса к рассмотрению, не прибегая при этом к крайне спорному истолкованию оцениваемых им положений.

Содержащееся в анализируемом Определении Конституционного Суда Российской Федерации истолкование оспоренных заявителями положений, существенно меняющее их содержание, представляет собой завуалированное признание Конституционным Судом Российской Федерации действующей редакции оспариваемых положений не соответствующей Конституции Российской Федерации без принятия запроса заявителей к производству, а значит, и без полноценного конституционно-судебного обсуждения доводов заявителей, иных заинтересованных субъектов, что является выходом Конституционного Суда Российской Федерации за пределы его полномочий.