МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.Д. КНЯЗЕВА

В запросе группы депутатов Государственной Думы конституционность положений частей 1 и 2 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" подвергается сомнению в связи с тем, что они позволяют постоянно действующему руководящему органу политической партии не учитывать очередность расположения кандидатов в соответствующем федеральном списке кандидатов при замещении мандата, ставшего вакантным в результате досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы. Несоответствие оспоренных законоположений статьям 3, 15 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 32 и 55 Конституции Российской Федерации усматривается авторами обращения в том, что их нормативное содержание - вопреки равенству граждан перед законом и запрету необоснованного ограничения конституционных прав и свобод - нарушает право гражданина быть избранным депутатом Государственной Думы и препятствует избирателям участвовать в управлении делами государства через своих представителей.

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (часть 1); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2); высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (часть 3). В силу приведенных конституционных положений именно народ, представленный на выборах депутатов Государственной Думы общероссийским корпусом избирателей, и должен, в конечном счете, определять персональный состав парламента (его нижней палаты). В противном случае как само народное представительство, так и обеспечение подлинного участия граждан в управлении делами государства, в том числе через своих избранников, вряд ли возможны.

Поскольку свободные выборы являются высшим выражением народовластия, их результаты должны признаваться всеми субъектами электорального (политического) процесса и быть обязательными для избирателей, кандидатов, политических партий и органов публичной власти. В соответствии с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств принцип обязательности выборов относится к числу универсальных избирательных стандартов (статья 1, часть 2), вследствие чего выборы должны проводиться с устанавливаемой конституцией, законами периодичностью так, чтобы основой избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц всегда была свободная воля народа (статья 6, часть 2).

Проведение выборов депутатов Государственной Думы по пропорциональной избирательной системе с закрытыми ("жесткими") списками кандидатов, выдвигаемыми политическими партиями, не предполагает прямого участия избирателей в определении списочного состава кандидатов и не позволяет им при голосовании за тот или иной федеральный список отдавать предпочтение какому-либо из включенных в него претендентов на парламентский мандат. Это обстоятельство, однако, не означает, что политические партии обладают неограниченными возможностями в подборе и "ранжировании" кандидатов как на стадии выдвижения федеральных списков, так и на стадии распределения депутатских мандатов по результатам состоявшихся выборов. Очевидно, что после голосования избирателей очередность расположения кандидатов в федеральных списках перестает быть следствием исключительно партийных решений; по его итогам она, по сути, получает электоральное подтверждение властью народа, становясь обязательной и для самих политических партий.

Статья 2 (часть 5) Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств устанавливает, что избранные лица, получившие необходимое число голосов, определенное конституцией, законом, вступают в должность в порядке и сроки, установленные законами, тем самым признавая свою ответственность перед избирателями, и остаются в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется конституцией, законами в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами. Представляется, что данное условие в равной мере относится к лицам, избранным и по мажоритарной, и по пропорциональной избирательной системам, не признавая за инициаторами выдвижения кандидатов (списков кандидатов) даже малейшей возможности оказывать влияние на порядок замещения соответствующих выборных должностей после определения результатов волеизъявления избирателей.

Исходя из этого любые попытки политических партий повлиять - после состоявшегося голосования - на очередность притязаний кандидатов, включенных ими в свой федеральный список, на замещение мандата депутата Государственной Думы будут означать не что иное, как отступление от обязательности результатов выборов, являющихся, наряду с референдумом, высшим выражением власти народа. На это, в частности, обращается внимание в подготовленном группой экспертов в области деятельности политических партий Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и принятом Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) Совета Европы (Венеция, 15 - 16 октября 2010 года) Положении о правовом регулировании деятельности политических партий, согласно которому в избирательных системах закрытых списков партиям должно быть запрещено менять порядок расположения кандидатов в избирательных списках после начала голосования (пункт 129), а получение политической партией необходимого минимума голосов избирателей должно гарантировать прохождение в парламент конкретным кандидатам (пункт 141).

Соответственно, и статья 83 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", закрепляющая методику пропорционального распределения мандатов, прямо предписывает, что первичное замещение депутатских мандатов осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в порядке очередности размещения кандидатов в соответствующем федеральном списке, что полностью согласуется с конституционными основами народовластия в Российской Федерации и не вступает в противоречие с международными стандартами выборов, являющимися в соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России.

Оспоренные законоположения, устанавливающие правила замещения вакантного мандата, освободившегося по причине досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, не обязывают политические партии (их постоянно действующие коллегиальные руководящие органы) учитывать очередность размещения кандидатов в федеральном списке. Благодаря этому партии получают легальные возможности по своему усмотрению определять наиболее достойного претендента на освободившийся мандат, не обременяя себя необходимостью соблюдать ту последовательность размещения кандидатов в списке, которая была самостоятельно определена съездом партии при его выдвижении, а впоследствии получила своеобразное всенародное признание избирателей в день голосования.

Такой дифференцированный подход законодателя к правилам замещения депутатских мандатов, исключающий любое влияние партий на последовательность получения кандидатами своих парламентских должностей при их первичном распределении и, напротив, предполагающий деятельное участие соответствующих партийных органов в выборе наиболее достойных - вне зависимости от очередности расположения в федеральном списке кандидатов - претендентов на вакантные мандаты, освободившиеся в результате досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы, не может не вызывать вопросов с точки зрения его соотношения с вытекающими из статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации принципами юридического равенства и справедливости. Как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд России, различие в правовом положении лиц, находящихся в сходных условиях (ситуациях), может быть признано соответствующим этим конституционным принципам только тогда, когда оно объективно обусловлено (оправданно) и преследует конституционно значимые цели. Стало быть, подобные основания и цели должны иметь место и применительно к оспариваемым правилам замещения вакантного мандата депутата Государственной Думы; иначе их соответствие Конституции Российской Федерации, включая обязательность результатов выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, будет лишено необходимого конституционного обоснования.

Обязательность результатов выборов не имеет временных границ и должна соблюдаться всеми участниками завершившейся избирательной кампании не только при первичном распределении думских мест в российском парламенте, но и в процессе последующего замещения освободившихся из-за досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы мандатов. Если же обладание вакантным мандатом ставится в зависимость от решения руководящего постоянно действующего коллегиального партийного органа, не обязанного соблюдать очередность расположения кандидатов в соответствующем списке, это вольно или невольно означает "ревизию" и решения высшего органа партии (съезда), и состоявшегося волеизъявления избирателей, что, конечно, не может не нуждаться в проверке на соответствие положениям статей 1 (часть 1) и 3 (части 1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации, характеризующим Россию в качестве демократического правового государства с республиканской формой правления, одной из фундаментальных основ конституционного строя которого является народовластие, а высшим непосредственным выражением власти народа - референдум и свободные выборы.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, как это прямо следует из статей 94 и 95 (часть 1) Конституции Российской Федерации, является представительным и законодательным органом Российской Федерации и состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. При этом Государственная Дума объединяет 450 депутатов, избираемых гражданами страны сроком на пять лет (статья 95, часть 3; статья 96, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации не содержит предписаний, закрепляющих порядок выборов депутатов Государственной Думы, а относит решение соответствующих вопросов к ведению федерального законодателя (статья 96, часть 2), последний не обладает неограниченной дискрецией и - определяя правила избрания депутатов Государственной Думы по той или иной (мажоритарной, пропорциональной, мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе - во всяком случае обязан учитывать, что, по смыслу статьи 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации, депутаты Государственной Думы являются представителями народа, наделенными им полномочиями по осуществлению законодательной и иной публичной власти посредством участия в деятельности федерального парламента. Следовательно, и при проведении выборов депутатов Государственной Думы по пропорциональной системе порядок замещения депутатских мандатов, в том числе вакантных, должен быть таким, который не ставил бы под сомнение конституционно-правовой статус депутата как представителя народа и не превращал бы его в выразителя интересов политической партии, выдвинувшей соответствующий федеральный список кандидатов. В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом России в Постановлении от 28 февраля 2012 года N 4-П, основанной на том, что результаты выборов определяет исключительно голосование избирателей, ни сама политическая партия, выдвинувшая список кандидатов, ни тем более ее фракция в парламенте не вправе по своему усмотрению менять итоги выборов; иное было бы несовместимо с принципом народовластия и конституционно-правовой природой активного и пассивного избирательного права. В этой связи едва ли можно не видеть, что оспариваемые законоположения не исключают того, что замещение вакантного депутатского мандата будет определяться лояльностью конкретных кандидатов партийным директивам (установкам) или даже их личной преданностью партийным лидерам, а вовсе не результатами выборов.

Нет острой нужды доказывать, что ни природа депутатского мандата, ни статус парламентария не могут зависеть от избирательной системы, по которой избирается Государственная Дума. Допустить обратное - значит констатировать наличие у федерального законодателя полномочий влиять на исходные начала российского парламентаризма, к которым, несомненно, относится и конституционное признание депутата Государственной Думы представителем народа, избираемым на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии со статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме имеют граждане Российской Федерации. И хотя в реализации избирательных прав российских граждан особую роль играют политические партии, являющиеся основными коллективными субъектами электорального процесса и обладающие эксклюзивным полномочием выдвижения списков кандидатов, в том числе на выборах депутатов Государственной Думы, это не может, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 9 ноября 2009 года N 16-П, отрицать того факта, что единственными конституционно признанными обладателями пассивного избирательного права являются только граждане.

Избрание депутатов Государственной Думы по федеральным спискам, выдвинутым политическими партиями, не отменяет того, что на занятие парламентских мест в Государственной Думе вправе претендовать лишь граждане, которые при любой избирательной системе участвуют в выборах в личном качестве. Голосуя за партийные списки, избиратели - и это нужно отчетливо осознавать - избирают нижнюю палату российского парламента, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 97) будет состоять не из партий, а из депутатов, представляющих многонациональный народ России. Поэтому и законодательное регулирование процедуры распределения депутатских мандатов должно быть ориентировано на то, чтобы и при замещении образовавшихся вакансий обладателей депутатских полномочий определяли непосредственно сами избиратели, а не политические партии. Если же, пусть даже и с оговорками, признать за партиями право не учитывать очередность размещения кандидатов в федеральных списках кандидатов в случаях, предусмотренных оспариваемыми в запросе группы депутатов Государственной Думы законоположениями, по сути, нужно будет смириться с тем, что народные избранники могут обретать свой статус на основе внутрипартийных решений, состоявшихся после волеизъявления избирателей, а не по результатам собственно голосования граждан.

Делегируя постоянно действующим коллегиальным руководящим органам партий право самостоятельного определения - в рамках федерального списка - кандидатур для замещения вакантных мандатов депутатов Государственной Думы, федеральный законодатель вольно или невольно позволяет усомниться в последовательной реализации принципа прямого избирательного права. Ведь соблюдение оспариваемых правил допуска кандидатов к досрочно освободившемуся депутатскому мандату означает, что сами избиратели участия в замещении депутатских вакансий не принимают, если не считать таковым голосование в день выборов за соответствующий федеральный список кандидатов, которое по понятным причинам не может рассматриваться в качестве акта их прямого волеизъявления в вопросе о том, кому конкретно из включенных в список кандидатов надлежит быть депутатом.

В руководящих принципах относительно выборов, содержащихся в подготовленном Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) Своде рекомендуемых норм при проведении выборов (Венеция, 18 - 19 октября 2002 года; Страсбург, 30 октября 2002 года) специально отмечается, что члены по крайней мере одной палаты национального парламента должны избираться прямым голосованием (пункт 5). Опираясь на данный документ, есть веские основания полагать, что требование прямого голосования - в широком конституционно-правовом аспекте - означает не только возможность подачи голоса непосредственно за или против кандидатов (списков кандидатов); оно предполагает и такое непосредственное осуществление воли избирателей при выборе кандидатов, которое в принципе исключает какое-либо посредничество партий в определении круга парламентариев после выявления результатов волеизъявления избирателей. Не случайно в упоминавшемся уже Положении о правовом регулировании деятельности партий особо оговаривается, что избрание того или иного представителя (кандидата) является актом прямого волеизъявления граждан, вследствие чего законодательство о политических партиях не должно передавать под их контроль мандат, предоставленный избирателями (пункт 139).

Однако положения частей 1 и 2 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", предоставляя политическим партиям (их постоянно действующим коллегиальным руководящим органам) возможность игнорировать очередность кандидатов при замещении вакантного мандата, образовавшегося в случае досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, фактически означают, что избиратели в указанных случаях лишь делегируют партиям полномочия по определению наиболее достойной кандидатуры из соответствующего федерального списка, в результате чего обладание депутатским статусом так или иначе становится следствием партийного усмотрения, а не непосредственным итогом голосования избирателей. Подобное положение дел приводит к тому, что при замещении вакантных мандатов депутатов Государственной Думы избиратели, по существу, оказываются отстраненными от определения своих представителей в нижней палате федерального парламента.

Суммируя изложенное, полагаю, что в оспоренных законоположениях отчетливо проявляется неопределенность в вопросе их соответствия Конституции Российской Федерации, прежде всего ее статьям 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 15 (часть 4), 19 (часть 1), 32 (часть 2), 94 и 97 (часть 1), в связи с чем Конституционному Суду России необходимо было принять запрос о проверке их конституционности к рассмотрению.