5. ВОПРОСЫ, ВЫЯСНЯЕМЫЕ В ХОДЕ ПРОВЕРКИ

Вопросы, выясняемые в процессе проведения проверки, должны основываться на требованиях КоАП РФ и иного законодательства об административных правонарушениях.

1. Проверяя правомерность и обоснованность возбуждения дел об административных правонарушениях, прокурор должен выяснить:

все ли требования, предусмотренные ст. 28.2 Кодекса, соблюдены при составлении протокола об административном правонарушении и содержатся ли в нем все сведения, необходимые для разрешения дела;

надлежащим ли должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении и соблюдена ли при этом компетенция соответствующего органа, определенная в КоАП РФ конкретными нормами (ст. ст. 23, 28.3);

соблюдены ли положения ч. 4 ст. 28.2 Кодекса о предоставлении физическому лицу или законному представителю юридического лица возможности ознакомления с протоколом об административном правонарушении и представлялись ли ими объяснения и замечания по содержанию протокола;

не допускались ли нарушения предусмотренных ст. ст. 28.5 и 28.8 сроков составления протокола об административном правонарушении и направления его для рассмотрения в соответствующий орган;

соблюдены ли установленные ст. 28.6 Кодекса ограничения при назначении административного наказания без составления протокола;

соблюдены ли предусмотренные ст. 28.7 Кодекса порядок принятия решения о возбуждении административного расследования и требования, предъявляемые к его проведению по установленным законом видам административных правонарушений, сроки административного расследования, а также порядок и обоснованность их продления;

всегда ли соответствующими должностными лицами принимались меры для полного и всестороннего выяснения всех требуемых обстоятельств по делу, как это предусмотрено ст. 26.1 Кодекса;

собраны ли должностными лицами и зафиксированы ли в установленном порядке в соответствии со ст. ст. 26.2 - 26.11 Кодекса доказательства, подтверждающие виновность лица в совершении конкретного административного правонарушения;

в полной ли мере соблюдены права и обязанности участников административного производства, как это предусмотрено ст. ст. 24.1 - 24.3 и 25.1 - 25.10 Кодекса;

во всех ли случаях обеспечено выполнение требования ч. 4 ст. 25.5 Кодекса о том, что защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении, а в случае административного задержания физического лица защитник допускается к участию в производстве по делу с момента административного задержания;

выполнены ли должностными лицами требования ст. 24.5 Кодекса об обстоятельствах, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

2. Особое внимание прокурору следует уделять проверке законности мер по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Необходимо выяснить следующие обстоятельства:

применялись ли должностным лицом меры обеспечения производства по делу, не предусмотренные ст. 27.1 Кодекса;

правомочным ли лицом, определенным ст. ст. 27.2, 27.3, 27.15 Кодекса, произведено доставление, административное задержание или привод;

был ли составлен протокол об административном задержании на месте совершения административного правонарушения или по доставлении правонарушителя в отделение милиции и содержал ли он все необходимые реквизиты, предусмотренные ст. 27.4 Кодекса;

не превышен ли трехчасовой срок административного задержания, за исключением случаев, когда законом установлены более длительные сроки, определенные в ст. 27.5;

удовлетворены ли просьбы задержанных об уведомлении о месте их нахождения родственников и администрации по месту работы или учебы и оповещены ли родители или лица, их заменяющие, о задержании несовершеннолетних, как это определено ч. 3 и 4 ст. 27.3 Кодекса;

на законных ли основаниях проводился личный досмотр и досмотр вещей задержанного, присутствовали ли при этом понятые; были ли изъяты какие-либо вещи и документы без составления протокола; организован ли учет и обеспечена ли сохранность изъятых у задержанных вещей и документов; не было ли случаев их утраты и невозвращения владельцам, то есть соблюдены ли требования ст. 27.7 Кодекса;

не допускались ли случаи унижения человеческого достоинства граждан при задержании, приводе, доставлении и личном досмотре (противоправное применение физического воздействия при отсутствии каких-либо оснований, грубость и т.п.);

соблюдены ли требования закона о порядке досмотра транспортных средств (ст. 27.9), осмотра помещений (ст. 27.8), изъятия вещей и документов (ст. 27.10) и при применении других мер (ст. 27.11 - 27.14).

Проводя проверку законности административных задержаний в подразделениях органов милиции и иных органов, прокурор должен изучить в дежурной части книгу учета лиц, доставленных за проверяемый период, ознакомиться с протоколами об административном задержании граждан и протоколами об административных правонарушениях, в которых должны быть отражены сведения о времени и причинах задержания.

Прокурор также знакомится с жалобами и заявлениями граждан, оспаривающих обоснованность их задержания и личного досмотра. При необходимости он может провести беседы с задержанными лицами в целях выяснения обстоятельств их задержания, а также с работниками, производившими задержание и составлявшими в связи с этим соответствующие документы.

Прокурору необходимо убедиться, что место содержания административно задержанных лиц соответствует требованиям, определенным ч. 1 ст. 27.6 КоАП РФ. В Кодексе упоминается о специально отведенных для этой цели помещениях органов, указанных в ст. 27.3 КоАП РФ, либо о специальных помещениях, создаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Целевое назначение соответствующего помещения должно подтверждаться документом (приказом руководителя органа либо правовым актом субъекта Российской Федерации). В случае отсутствия специального помещения или документа, устанавливающего его статус, необходимо потребовать устранения этих нарушений.

Особое внимание прокурор должен уделять проверке законности применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Поводом для таких проверок могут послужить поступившие в прокуратуру сведения о нарушениях законодательства (публикации в СМИ, жалобы и обращения граждан, информация из органов МВД и т.д.).

Порядок и основания применения работниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, которые являются мерами пресечения специального назначения, предусмотрены в ст. ст. 12 - 16 Закона Российской Федерации "О милиции".

С целью определения правомерности применения указанных выше средств прокурор в процессе проверки должен выяснить следующие вопросы:

имелись ли законные основания для применения мер пресечения специального назначения;

предупреждались ли нарушители работником милиции о намерении применить физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие;

были ли исчерпаны все возможности для того, чтобы ущерб (вред), причиненный в результате применения мер пресечения специального назначения, оказался минимальным;

оказывалась ли лицам, получившим телесные повреждения, доврачебная помощь, были ли отправлены в лечебные учреждения нуждающиеся лица и уведомлялись ли об этом их родственники;

был ли уведомлен прокурор о случаях смерти или ранения, причиной которых послужило применение огнестрельного оружия, и было ли доложено об этом в рапорте вышестоящему руководству органов внутренних дел;

возмещен ли ущерб лицам, не причастным к совершению правонарушения, но оказавшимся в зоне применения специальных средств или огнестрельного оружия, а если не возмещен, то по каким причинам и имеется ли намерение его возместить.

Необходимо проверить, имели ли работники, применившие физическую силу, специальные средства или оружие, соответствующую подготовку. В случае выявления фактов превышения полномочий по применению мер пресечения специального назначения следует выяснить, решен ли вопрос о привлечении к ответственности виновных сотрудников.

Прокурорские проверки также проводятся по фактам бездеятельности работников органов административной юрисдикции в тех случаях, когда имелись все законные основания для применения ими мер пресечения специального назначения, но их неприменение повлекло вредные (тяжкие) последствия. После установления причин бездеятельности сотрудников и при наличии к тому оснований прокурор принимает меры по привлечению их к предусмотренной законом ответственности.

Не менее важным вопросом обеспечения прокурорского надзора является проверка соблюдения требований ст. 27.13 КоАП РФ, а также конкретизирующего ее Постановления Правительства РФ от 18.12.2003 N 759 "Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации" (далее - Правила). Необходимо выяснить ряд вопросов, в том числе:

подпадают ли задерживаемые транспортные средства под перечень, конкретизированный в п. 1 Правил;

надлежащими ли должностными лицами осуществляется задержание транспортного средства соответствующего вида, а также запрещение его эксплуатации;

допускались ли факты задержания, запрещения эксплуатации транспортных средств со снятием государственных регистрационных знаков в случаях, не предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 27.13 КоАП РФ;

всегда ли и надлежащими ли должностными лицами составляется протокол о задержании транспортного средства, запрещении его эксплуатации либо вносятся записи об этом в протокол об административном правонарушении; вручается ли копия протокола лицу, в отношении которого применена такая мера;

всегда ли в отсутствие водителя привлекаются понятые при задержании транспортного средства, создавшего препятствия для движения других транспортных средств;

не нарушаются ли правила помещения на стоянку и хранения задержанных транспортных средств;

соблюдается ли установленный порядок передачи в подразделения ГИБДД МВД России, ВАИ Минобороны России и Инспекции гостехнадзора Минсельхоза России, хранения и возврата владельцам государственных регистрационных знаков;

не допускаются ли необоснованные задержки при возвращении государственных регистрационных знаков владельцам (представителям владельца) после устранения причин запрещения эксплуатации наземного транспортного средства.

Немаловажное значение имеет прокурорский надзор за соблюдением ч. 11 ст. 27.10 КоАП РФ. Постановлением Правительства РФ от 19.11.2003 N 694 утверждено Положение о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче.

При решении вопроса об отнесении вещей к категории подвергающихся быстрой порче указанное Положение предлагает руководствоваться перечнями (списками), установленными соответствующими нормативными правовыми актами. К изъятым вещам, подвергающимся быстрой порче, относятся:

вещи с ограниченным сроком годности, если этот срок истекает либо есть основания полагать, что он истечет к моменту вступления постановления об административном правонарушении в законную силу и вещи будут непригодны для реализации;

вещи, требующие для сохранения своих товарных и потребительских качеств и обеспечения безопасности специальных температурных режимов или иных условий хранения, соблюдение которых затруднено либо издержки по обеспечению которых соизмеримы со стоимостью изъятых вещей.

В ходе проверки необходимо выяснить, принималось ли решение о сдаче изъятых вещей для реализации органом исполнительной власти, уполномоченным изымать орудия совершения или предметы административного правонарушения. Прокурор должен проверить, уведомлялось ли лицо, у которого изъяты вещи, о принятом решении и о передаче их Российскому фонду федерального имущества (далее - Фонд) для реализации.

Следует установить, проводилась ли оценка изъятых вещей представителем уполномоченного органа исполнительной власти и при необходимости экспертом, обладающим правом проведения оценки в соответствии с законодательством об оценочной деятельности в Российской Федерации. При этом нужно учитывать, что реализация изъятых вещей осуществляется Фондом с учетом срока их годности и использования по назначению.

Подлежит проверке и работа по перечислению Фондом средств, полученных от реализации изъятых вещей, на открытый в установленном порядке счет для учета денежных средств, поступающих во временное распоряжение уполномоченного органа исполнительной власти. Следует учитывать, что при обращении в доход государства они должны быть перечислены в федеральный бюджет (за исключением затрат на их реализацию в соответствии с установленными нормами). Необходимо обращать внимание на случаи реализации по явно заниженным ценам, отличным от заявленной при передаче в Фонд стоимости (оценки) товара, и принимать меры по информированию о данных фактах соответствующих прокуратур, осуществляющих надзор за отделениями Фонда.

Нужно также выяснить, были ли уничтожены сданные Фонду изъятые вещи, реализация которых оказалась невозможной, а также те, которые на момент изъятия были признаны некачественными и опасными, подлежащими уничтожению по решению уполномоченного органа исполнительной власти.

При проведении проверки следует уточнить, соблюдены ли предусмотренные Положением права граждан, у которых были изъяты указанные в нем вещи.

3. С учетом установленных ст. 24.6 КоАП РФ пределов осуществления прокурорского надзора на этой стадии проверке подлежит соблюдение требований гл. 29 и 30 КоАП РФ только несудебными органами и их должностными лицами. Вместе с тем законность выносимых судьями окончательных решений по делу об административном правонарушении, а также в порядке пересмотра ранее принятых решений находится в сфере прокурорского внимания.

При проверке исполнения требований гл. 29 КоАП РФ необходимо выяснить следующее:

соблюдаются ли в полном объеме должностными лицами и органами при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении требования, связанные с выяснением вопросов, перечисленных в ст. 29.1 КоАП РФ;

всегда ли решается вопрос о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случаях составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ);

принимаются ли решения о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции органа или должностного лица (п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ);

не имеют ли место случаи непринятия решения о рассмотрении дела об административном правонарушении. Сведения об этом могут быть получены от органов, должностные лица которых составляют протоколы;

не нарушаются ли требования ст. 29.5 КоАП РФ о месте рассмотрения дела об административном правонарушении;

не принимаются ли дела об административном правонарушении к единоличному рассмотрению в случаях, когда требуется коллегиальное рассмотрение, и наоборот;

имеют ли место факты незаявления самоотвода лицами, перечисленными в ч. 1 ст. 29.3 КоАП РФ, в случаях, предусмотренных ст. 29.2 Кодекса;

всегда ли выносятся определения об удовлетворении заявления об отводе либо об отказе в его удовлетворении;

допускаются ли факты невызова в необходимых случаях для рассмотрения дела об административном правонарушении лиц, указанных в ст. ст. 25.1 - 25.10 КоАП РФ;

уведомляется ли в перечисленных в ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ случаях прокурор о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении;

не нарушаются ли установленные ч. 1, 3 и 4 ст. 29.6 КоАП РФ сроки рассмотрения дела об административном правонарушении;

нет ли случаев продления срока рассмотрения дела без вынесения мотивированного определения об этом либо в отсутствие ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении;

допускается ли нерассмотрение ходатайств участников производства по делу;

принимаются ли решения о приводе лиц, в отношении которых такая мера в соответствии со ст. 27.15 КоАП РФ применяться не может;

вносятся ли в полном объеме в протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении сведения, предусмотренные ч. 2 ст. 29.8 КоАП РФ;

всегда ли мотивированы ссылкой на ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ выносимые постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

не допускается ли прекращение производства по делу без передачи материалов прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) привлекаемого лица содержатся признаки преступления;

не нарушаются ли требования ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ о необходимости вынесения по результатам рассмотрения дела определения о передаче дела судье, в орган или должностному лицу, которые вправе назначать наказания иного вида, или если рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа или должностного лица;

соблюдаются ли установленные ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении либо установленные ч. 1 ст. 29.12 КоАП РФ требования к содержанию определения по делу об административном правонарушении;

всегда ли и правомерно в выносимом постановлении по делу решается вопрос об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест, если в отношении их не применено или не может быть применено административное наказание в виде конфискации или возмездного изъятия;

не нарушаются ли при вынесении постановления или определения коллегиальным органом требования о кворуме по числу лиц, проголосовавших за их принятие;

не допускаются ли случаи назначения виновному лицу санкции или размера санкции, не предусмотренных соответствующей статьей Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации;

всегда ли постановления по делу об административном правонарушении выносятся в пределах общих либо специальных сроков давности привлечения к ответственности;

своевременно ли во исполнение ст. 29.11 КоАП РФ вручается либо направляется копия вынесенного по делу постановления лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшему по его просьбе, а также организации в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 29.11 Кодекса;

вносятся ли органом или должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, на основании ст. 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного проступка, в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу;

установлен ли надлежащий контроль за исполнением внесенных представлений и принимаются ли адекватные меры к должностным лицам, не исполнившим в установленный тридцатидневный срок содержащиеся в представлении требования (бездействие лиц, которым адресовано представление, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.6 КоАП РФ).

4. При проверке соблюдения требований гл. 30 КоАП РФ необходимо обращать внимание на следующие вопросы:

не нарушаются ли вынесшим постановление или определение по делу об административном правонарушении должностным лицом установленные ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ сроки на передачу жалобы либо протеста прокурора со всеми материалами для рассмотрения в вышестоящую инстанцию;

не нарушается ли вышестоящим должностным лицом установленный ч. 4 ст. 30.2 КоАП РФ трехдневный срок на передачу жалобы (протеста) и материалов дела по подведомственности в случаях, если рассмотрение этих документов не относится к его компетенции;

соблюдаются ли рассматривающим жалобу (протест прокурора) вышестоящим должностным лицом требования ст. 30.4 КоАП РФ при подготовке дела к рассмотрению;

не превышаются ли установленные ст. 30.5 КоАП РФ сроки на рассмотрение жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях;

соблюдается ли вышестоящим должностным лицом установленная ст. 30.6 КоАП РФ процедура рассмотрения жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении;

нет ли случаев принятия вышестоящим должностным лицом по результатам рассмотрения жалобы (протеста) решения, не предусмотренного ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ;

содержатся ли в выносимом вышестоящим должностным лицом решении по жалобе (протесту) все необходимые сведения, предусмотренные ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ;

соблюдаются ли требования ст. ст. 30.8 и 30.10 КоАП РФ о сроках вручения либо направления копии вынесенного решения по результатам рассмотрения жалобы (протеста) лицам, в отношении которых вынесено постановление по делу, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы либо прокурору.

5. При проверке соблюдения требований закона на стадии обращения к исполнению решения о наложении административного наказания (гл. 31 и 32 КоАП РФ) выяснению в числе прочих подлежат следующие вопросы:

не нарушаются ли установленные ст. 31.3 КоАП РФ сроки обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению;

на законных ли основаниях (согласно требованиям ст. 31.5 КоАП РФ) устанавливается отсрочка или рассрочка исполнения постановления по делу об административном правонарушении;

всегда ли выполняются требования ст. 31.6 КоАП РФ о приостановлении исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в случае принесения прокурором протеста на такое постановление;

выполняются ли требования о вручении либо направлении копии определения, вынесенного по вопросам об отсрочке, о рассрочке, приостановлении исполнения постановления по делу об административном правонарушении, а также о взыскании штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей, указанным в ч. 3 ст. 31.8 КоАП РФ лицам;

всегда ли органом или должностным лицом выносятся постановления о прекращении исполнения постановления по делу об административном правонарушении при наличии оснований, указанных в ст. 31.7 КоАП РФ;

не нарушаются ли требования ст. 31.9 КоАП РФ о прекращении срока давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении;

уведомляется ли органом или должностным лицом, исполняющим постановление по делу об административном правонарушении, об окончании его исполнения орган или должностное лицо, вынесшее такое постановление. Это можно установить при проверке материалов по делам об административных правонарушениях;

нет ли фактов невозвращения органом или должностным лицом, исполняющим постановление по делу об административном правонарушении, такого постановления субъектам, вынесшим его, в случае невозможности его исполнения в полном объеме или частично;

своевременно ли направляются копии постановлений о наложении штрафа в кредитные и иные организации в случае неуплаты их в установленный ст. 32.2 КоАП РФ срок;

принимаются ли и своевременно ли (то есть до истечения срока давности исполнения постановления о назначении наказания) меры для обращения наложенного, но не исполненного взыскания в виде штрафа на имущество виновного путем направления постановления по делу об административном правонарушении в службу судебных приставов;

всегда ли во исполнение требований ст. 32.4 КоАП РФ судебными приставами-исполнителями либо органами внутренних дел принимаются меры по реализации возмездно изъятых либо конфискованных по решению суда вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения;

соблюдается ли уполномоченными на то органами установленная ст. ст. 32.5 и 32.6 КоАП РФ процедура исполнения решения судьи о лишении специального права, а также возвращения изъятых документов их владельцам по истечении срока лишения специального права;

не нарушаются ли установленные во исполнение ч. 4 ст. 32.8 КоАП РФ Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 726 "Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста" правила содержания лиц, подвергшихся административному аресту, в том числе:

- соответствуют ли предъявляемым требованиям специальный приемник органа внутренних дел, а также камеры содержания арестованных по решению суда лиц <*>;

------------------------------------

<*> На практике встречаются случаи, когда в отсутствие специальных приемников лица, которым назначено наказание в виде административного ареста, помещаются в изоляторы временного содержания. С учетом того, что условия содержания и в специальном приемнике, и в изоляторе временного содержания установлены Министерством внутренних дел РФ и являются идентичными, можно признать допустимым такое размещение наказанных в административном порядке лиц, однако при соблюдении условия раздельного с задержанными по подозрению в совершении преступлений лицами содержания. Необходимо обратить внимание на Правила внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, утвержденные Приказом МВД России от 06.06.2000 N 605дсп.

- проводится ли в отношении каждого подвергнутого названному наказанию лица дактилоскопирование и фотографирование, проходят ли они первичный медицинский осмотр;

- нет ли препятствий к получению передач во время содержания в специальном приемнике;

- выдается ли при освобождении по отбытии срока соответствующим лицам справка, в которой указываются срок нахождения под арестом и основания освобождения;

не имеют ли место случаи непринятия мер по исполнению решения суда об административном выдворении подвергшихся этому наказанию лиц за пределы Российской Федерации. Следует отметить, что согласно ч. 5 ст. 27.6 КоАП РФ до административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда может содержаться в специальных приемниках, предназначенных для отбывания административного ареста. При этом срок такого содержания законом фактически не ограничен. При проверке специальных приемников следует обращать внимание на условия содержания подлежащих выдворению лиц;

исполняется ли лицом, в отношении которого вынесено постановление о дисквалификации, требование ст. 32.11 КоАП РФ о немедленном прекращении управления юридическим лицом путем прекращения договора (контракта) на осуществление такой деятельности;

соблюдаются ли территориальными органами Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству требования утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 805 Положения о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц.

Приведенный перечень вопросов является далеко не исчерпывающим, однако достаточно детально отражает ключевые моменты, на которые необходимо обращать внимание в ходе плановых проверок. Безусловно, при поступлении в органы прокуратуры жалоб и иной информации проверки будут носить более конкретный и узконаправленный характер.