3. Общие требования по организации и проведению проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований в сфере труда

3. Общие требования по организации и проведению

проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными

предпринимателями обязательных требований в сфере труда

3.1. Общие требования к организации и проведению проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований в сфере труда содержатся в статьях 9 - 12 Федерального закона N 294-ФЗ.

Цели, задачи, предмет проверки, правовые основания ее проведения, а также перечень мероприятий по контролю (надзору), необходимых для достижения целей и задач проведения проверки, определяются исходя из фактов, послуживших основанием для проведения проверки, руководителем органа Роструда (его заместителем).

3.2. Юридическим фактом, являющимся основанием для начала проведения каждой проверки, является распоряжение руководителя органа Роструда (его заместителя) о проведении проверки в отношении конкретного юридического лица или индивидуального предпринимателя, составляемое по типовой форме, утвержденной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 апреля 2009 года N 141 (в редакции Приказа Минэкономразвития РФ от 24 мая 2010 г. N 199) "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Приказ Минэкономразвития РФ N 141), зарегистрированного в установленном порядке в Министерстве юстиции Российской Федерации 13 мая 2009 года (рег. N 13915).

В соответствии со статьей 20 Федерального закона N 294-ФЗ проведение проверки без распоряжения о ее проведении отнесено к категории грубых нарушений требований по организации и проведению проверок, вследствие чего их результаты не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) по заявлению проверяемого лица.

В соответствии со статьей 19.6.1 КоАП РФ проведение уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда проверки без распоряжения о ее проведении является одним из оснований для привлечения его к административной ответственности.

3.3. Руководствуясь нормами части 2 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ и корреспондирующимся с ними содержанием Типовой формы распоряжения, утвержденной Приказом Минэкономразвития РФ N 141, при оформлении распоряжения о проведении проверки необходимо учитывать следующее:

3.3.1. Не является обязательным указание в распоряжении о проведении проверки сокращенного, фирменного наименования юридического лица, которое указывается только в случае, если оно известно уполномоченным должностным лицам федеральной инспекции труда на момент оформления проекта распоряжения. Данные сведения, а также ИНН, ОГРН, ОКПО проверяемого лица, адрес его места нахождения и адрес осуществления деятельности являются факультативными дополнительными данными, которые служат для идентификации проверяемого лица;

3.3.2. В распоряжении о проведении проверки индивидуального предпринимателя должно быть указано его отчество. При отсутствии отчества у индивидуального предпринимателя в распоряжении делается отметка о том, что отчество отсутствует;

3.3.3. При формулировании задач проверки необходимо исходить из требований конкретных нормативно-правовых актов, соблюдение которых будет проверяться, а также имеющихся в распоряжении органа Роструда документов, содержащих сведения о возможных нарушениях проверяемым лицом обязательных требований в сфере труда;

3.3.4. При заполнении п. 8 формы распоряжения необходимо учитывать, что содержание термина "мероприятие по контролю" приведено в пункте 5 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ, в соответствии с которым под данными мероприятиями подразумеваются действия по обследованию используемых проверяемыми хозяйствующими субъектами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда. При этом под использованием проверяемыми лицами территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств следует понимать не только обладание таковыми на праве собственности, но и использование их на праве аренды, фрахта, лизинга, найма и т.д.;

3.3.5. В пункте 9 формы распоряжения указываются действующие административные регламенты исполнения Рострудом государственных функций, утвержденные в установленном порядке приказами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Отсутствие утвержденного административного регламента исполнения Рострудом государственных функций, связанных с осуществлением государственного надзора и контроля в установленной сфере деятельности, не является основанием для прекращения либо приостановления контрольных (надзорных) полномочий органов Роструда, так как они достаточно полно регламентированы рядом законодательных и иных нормативных правовых актов, упомянутых в пункте 1.2 настоящих Методических рекомендаций и, в первую очередь, в Конвенции N 81 и Трудовом кодексе Российской Федерации.

3.4. По общему правилу заверенная печатью копия распоряжения о проведении проверки должна быть вручена уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда, проводящим проверку, под роспись руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю проверяемого юридического лица, индивидуальному предпринимателю (его уполномоченному представителю) одновременно с предъявлением служебного удостоверения.

3.5. В соответствии с пунктом 7 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ в случаях необходимости проведения в ходе мероприятий по контролю (надзору) экспертиз, исследований, испытаний, измерений и т.п. уполномоченные должностные лица федеральной инспекции труда вправе привлекать к их проведению (участию в проводимых проверках) представителей экспертных организаций или экспертов, которые должны быть аккредитованы в соответствии с порядком, регламентированным Правилами аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 года N 689.

В этой связи при организации и проведении проверок необходимо учитывать, что в соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в статью 20 Федерального закона N 294-ФЗ Федеральным законом от 27 декабря 2009 года N 365-ФЗ, с 1 января 2011 года привлечение к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке экспертов и экспертных организаций отнесено к категории грубых нарушений, вследствие чего результаты этих проверок не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) по заявлению проверяемого лица.

Одновременно с этим в соответствии со статьей 19.6.1 КоАП РФ привлечение уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке экспертов и экспертных организаций является одним из оснований для привлечения его к административной ответственности.

3.6. В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в статью 12 Федерального закона N 294-ФЗ Федеральным законом от 27 декабря 2009 года N 365-ФЗ, установлены ограничения, фактически запрещающие с 1 января 2011 года органам государственного контроля (надзора) привлекать к проведению мероприятий по контролю экспертов и экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводятся проверки, либо являющихся аффилированными лицами проверяемых лиц.

Таким образом, Федеральный закон N 294-ФЗ в действующей редакции фактически устанавливает следующие критерии, при наличии которых привлечение экспертов и экспертных организаций к проведению выездной проверки запрещено:

- действующие в период проверки гражданско-правовые отношения между экспертом (экспертной организацией) и проверяемым лицом (к гражданско-правовым относятся договорные и иные обязательственные правоотношения, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, регулируемые гражданским законодательством);

- действующие в период проверки трудовые отношения между экспертом и проверяемым лицом;

- аффилированность эксперта, экспертной организации с проверяемым лицом.

При этом необходимо учитывать, что установленные ограничения действуют при наличии хотя бы одного из указанных выше критериев.

Кроме того, в соответствии с изменениями и дополнениями, одновременно внесенными в статью 20 Федерального закона N 294-ФЗ, с 1 января 2011 года привлечение к проведению мероприятий по контролю экспертов и экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводятся проверки, отнесено к категории грубых нарушений, вследствие чего результаты этих проверок не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) по заявлению проверяемого лица.

Учитывая изложенное, а также имея в виду, что упомянутые ограничения внесены законодателем в статью 12 Федерального закона N 294-ФЗ, регламентирующую порядок проведения выездных проверок, представляется, что установленные в части 6 статьи 12 Федерального закона N 294-ФЗ ограничения относятся только к случаям привлечения экспертов, экспертных организаций к проведению выездных проверок, то есть данные ограничения не распространяются на мероприятия по контролю (надзору), проводимые в ходе:

- рассмотрения дел об административных правонарушениях в случаях проведения экспертиз, исследований, испытаний и т.п. в соответствии с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- документарных проверок;

- действий, не требующих взаимодействия органов Роструда и юридических лиц или индивидуальных предпринимателей без возложения на них обязанности по исполнению требований уполномоченных должностных лиц федеральной инспекции труда.

3.7. Федеральный закон N 294-ФЗ не содержит определение термина "аффилированность", поэтому при организации и проведении проверок юридических лиц или индивидуальных предпринимателей с учетом аналогии права следует руководствоваться общим понятием, в соответствии с которым аффилированными лицами следует считать физических либо юридических лиц, в силу очевидных объективных обстоятельств способных оказывать влияние на деятельность проверяемого лица или объективность выводов эксперта (представителя экспертной организации).

3.8. В соответствии с нормами Федерального закона N 294-ФЗ проверка не может проводиться, а начатая подлежит безусловному прекращению в случаях, если установлено, что:

отсутствуют основания для проведения плановой проверки, предусмотренные частью 8 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ, либо проведения внеплановой проверки, предусмотренные частью 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ;

предмет внеплановой проверки не соответствует полномочиям органов Роструда;

осуществление проведения проверки противоречит иным требованиям федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Решение о прекращении проверки принимается руководителем органа Роструда (его заместителем) в соответствии с письменным распоряжением на основании доклада должностного лица, уполномоченного на проведение данной проверки, либо при наличии иных объективно установленных обстоятельств (например, полученные сведения о допущенных нарушениях установленного законодательством порядка проведения проверок).

В распоряжении о прекращении проверки должны быть указаны следующие данные:

наименование органа Роструда, назначившего (проводившего) проверку;

наименование юридического лица с указанием его организационно-правовой формы или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проверка прекращена;

основание для прекращения проверки;

дата прекращения проверки.

Не может служить поводом для прекращения внеплановой проверки, основанием для которой являлась жалоба гражданина на допущенные в отношении его нарушения обязательных требований в сфере труда, устранение последствий допущенного правонарушения проверяемым юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Данный факт может быть учтен в последующем при рассмотрении дела об административном правонарушении в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность.

3.9. В соответствии с общими нормами статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ срок проведения каждой проверки, проводимой уполномоченными должностными лицами федеральной инспекции труда как в плановом, так и во внеплановом порядке, не должен превышать двадцать рабочих дней (указанных должностных лиц), исчисление которых производится по общим правилам трудового законодательства.

В отличие от общей нормы, в соответствии с требованиями части 2 указанной статьи Федерального закона в отношении каждого субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

Следует учитывать, что указанные в части 2 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ ограничения установлены только в отношении плановых выездных проверок субъектов малого предпринимательства, то есть при проведении внеплановой выездной проверки, а также любой документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) субъектов малого предпринимательства действует не специальное, а общее ограничение времени проверки (не более 20 рабочих дней).

Необходимо учитывать также, что в соответствии с требованиями статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ нарушение сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства отнесено к категории грубых нарушений, вследствие чего результаты этих проверок не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) по заявлению проверяемого лица.

Одновременно с этим в соответствии со статьей 19.6.1 КоАП РФ нарушение уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда сроков проведения проверки является одним из оснований для привлечения его к административной ответственности.

3.10. Учитывая требования Федерального закона N 294-ФЗ и обстоятельства, изложенные в пункте 3.10 настоящих Методических рекомендаций, при исчислении сроков проведения различных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях исключения возможных нарушений законодательства надлежит руководствоваться следующим:

3.10.1. В ходе подготовки проекта распоряжения о проведении плановой выездной проверки конкретного субъекта малого предпринимательства при нормировании (ограничении) времени, отводимого на проведение проверки, следует учитывать, что норма части 2 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ устанавливает общий (суммированный) срок проверок, проведенных в течение года в отношении данного субъекта малого предпринимательства всеми органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Эти обстоятельства требуют от органов Роструда четкой координации надзорно-контрольной деятельности с территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными на осуществление контроля (надзора) в установленной сфере деятельности, в том числе при формировании проекта ежегодного плана проведения проверок субъектов малого предпринимательства, а также надлежащего учета результатов надзорно-контрольной деятельности в отношении указанных хозяйствующих субъектов.

В этой связи следует учитывать, что критерии отнесения хозяйствующих субъектов к субъектам малого и среднего предпринимательства установлены в статье 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", одним из которых является средняя численность работников за предшествующий календарный год, которая не должна превышать следующие предельные значения средней численности работников для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства:

а) для средних предприятий - от ста одного до двухсот пятидесяти человек включительно;

б) для малых предприятий - до ста человек включительно;

в) для микропредприятий - до пятнадцати человек.

Во избежание нарушения прав и законных интересов проверяемого лица в случае сомнений в правильности отнесения подлежащего проверке хозяйствующего субъекта к категории субъектов малого предпринимательства при подготовке его проверки следует обратиться в соответствующий территориальный орган Федеральной налоговой службы и территориальный орган Росстата с целью уточнения необходимых сведений.

3.10.2. В соответствии с нормами части 3 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений уполномоченных должностных лиц федеральной инспекции труда, проводящих проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем органа Роструда (его заместителем), но не более чем на двадцать рабочих дней, а в отношении малых предприятий и микропредприятий - не более чем на пятнадцать часов.

Продление срока внеплановой проверки и документарной проверки не допускается.

О продлении срока проведения выездной плановой проверки выносится распоряжение, в котором указываются следующие данные:

наименование органа Роструда, проводящего проверку;

наименование юридического лица с указанием его организационно-правовой формы или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых продлевается срок проведения проверки;

основание продления срока проведения проверки;

количество рабочих дней (либо количество часов для субъектов малого предпринимательства), на которое продлевается срок проверки, а также дата окончания проверки.

Распоряжение о продлении срока проведения выездной плановой проверки должно быть вынесено и доведено до сведения проверяемого лица не менее чем за 3 рабочих дня до окончания срока проведения данной проверки.

Заверенная печатью копия распоряжения о продлении срока плановой проверки вручается под роспись уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда, проводящим проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю проверяемого лица.

3.10.3. Анализ правовых норм Федерального закона N 294-ФЗ, а также разъяснений уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти (Министерства экономического развития РФ) позволяет сделать вывод о том, что время подготовки к выездной плановой проверке субъекта малого предпринимательства, а также время проведения необходимых испытаний, экспертиз, исследований и т.п., проводимых уполномоченными должностными лицами федеральной инспекции труда вне объекта проверки, не относятся к общему времени проведения выездной плановой проверки, ограниченному требованиями части 2 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ.

Таким образом, представляется, что продолжительность выездных плановых проверок субъектов малого предпринимательства должна складываться из времени, фактически проведенного уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда в процессе проверки непосредственно на объекте. При этом представляется также, что в нормируемую продолжительность выездной плановой проверки субъектов малого предпринимательства не должно включаться время, затраченное на подготовку проверки и оформление уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда результатов и материалов проверки, а также время, затраченное на проведение предшествовавшей ей документарной плановой проверки данного хозяйствующего субъекта в случаях, указанных в пункте 4.4.4 настоящих Методических рекомендаций.

Указанные обстоятельства в сочетании с упомянутым выше составом статьи 19.6.1 КоАП РФ возлагают на уполномоченных должностных лиц федеральной инспекции труда обязанность ведения учета времени, фактически затраченного на проведение любой проверки, включая почасовой учет времени при проведении выездных плановых проверок малых предприятий или микропредприятий. В этой связи, в частности, по завершении выездной плановой проверки субъекта малого предпринимательства в акте проверки и журнале учета проверок необходимо указывать даты, точное время, продолжительность (в часах и минутах) нахождения проверяющих на месте осуществления деятельности проверяемого лица.