1.1. Нормативный правовой акт

В теории права отсутствует единое общепринятое определение понятия правового акта, охватывающего все разновидности актов, зафиксированных в законодательстве, в связи с чем на практике возникают определенные сложности при соотношении различных видов правовых актов между собой.

В юридической науке и правоприменительной практике под правовым актом принято понимать письменный документ, принятый правомочным субъектом права (компетентным государственным органом, органом или должностным лицом местного самоуправления), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления, и направленный на регулирование общественных отношений.

Термин "правовой акт" имеет более широкую трактовку и охватывает не только акты государственных органов и органов местного самоуправления, но и документы иных субъектов. Нормативный правовой акт и правовой акт соотносятся между собой как часть и целое. Нормативные правовые акты являются одним из видов правовых актов, наряду с актами толкования (интерпретационные акты), актами правоприменения, индивидуальными правовыми актами и т.д. Таким образом, правовые акты в зависимости от содержания могут носить нормативный и ненормативный характер.

Действующее федеральное законодательство не раскрывает понятие и признаки нормативного правового акта. Вместе с тем в правовой доктрине и сформированной на ее основе юридической практике, в том числе отраженной в отдельных правовых актах <1>, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой (нормой права) - общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

--------------------------------

<1> Например: постановление Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации"; Разъяснение о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных <...>.

Основным критерием, отличающим нормативный правовой акт от ненормативного правового акта, является наличие в акте норм права. При определении нормативности правового акта следует руководствоваться Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 50).

Пунктом 2 Постановления Пленума ВС РФ N 50 определены признаки, характеризующие нормативный правовой акт:

- принятие (издание) правового акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;

- наличие в акте правовых норм (правил поведения), направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений;

- правовые нормы обязательны к исполнению для неопределенного круга лиц;

- правовой акт рассчитан на неоднократное применение.

Только наличие всех вышеуказанных признаков в правовом акте позволяет сделать вывод о его нормативности.

Пример 1:

Правовой акт обладает следующими нормативными признаками:

- правовой акт принят в установленном порядке управомоченным органом - Правительством Республики Коми;

- постановлением утверждается стратегия социально-экономического развития Республики Коми, которая представляет собой документ стратегического планирования, определяющий главную цель развития Республики Коми, а также приоритеты, цели и задачи социально-экономического развития республики на долгосрочную перспективу;

- положения стратегии, направленные на урегулирование общественных отношений, затрагивают права и свободы человека и гражданина (населения) на территории данного субъекта и обязательны к исполнению для неопределенного круга лиц; являются основой для разработки плана мероприятий по ее реализации, государственных программ Республики Коми, схемы территориального планирования Республики Коми.

- правовой акт рассчитан на неоднократное применение в течение определенного самим актом периода.

В Постановлении Пленума ВС РФ N 50 отмечается, что признание того или иного акта нормативным правовым зависит от анализа его содержания <2>.

--------------------------------

<2> Примечание: согласно правовым позициям, изложенным в ряде решений (постановлений Президиума) Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, нормативный характер правового акта также определяется исходя из содержания его предписаний и способа регулирования соответствующих отношений, полномочий принявшего его органа и не зависит от государственной регистрации или опубликования в официальном издании (от 26.02.2006 N 16609/05; от 18.07.2006 N 2943/06; от 19.09.2006 N 13322/04; от 06.03.2007 N 15182/06; от 06.08.2008 N 7696/08; от 03.02.2009 N 13348/08; 08.12.2009 N 10164/09 и др.). Таким образом, признаки, характеризующие содержание акта, являются приоритетными по отношению к тем, которые определяют его форму.

Аналогичную позицию выразил Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что "нормативные свойства правового акта обусловлены не одними только его внешними, формальными атрибутами, а должны выявляться, прежде всего, на основе содержательных критериев, которые сводятся к определению того, в частности, оказывает ли правовой акт общерегулирующее воздействие на общественные отношения, содержатся ли в нем предписания о правах и обязанностях персонально не определенного круга лиц - участников соответствующих правоотношений, рассчитан ли он на многократное применение" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31.03.2015 N 6-П).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 31.03.2015 N 6-П, под нормативными свойствами акта следует понимать наличие в нем следующих признаков: оказание общерегулирующего воздействия на общественные отношения; наличие в акте предписаний о правах и обязанностях персонально не определенного круга лиц - участников соответствующих правоотношений; многократность применения правового акта (пункт 4.2.)

Пример 2:

Правовой акт обладает следующими нормативными признаками:

- правовой акт принят в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления - Администрацией городского округа "город Улан-Удэ";

- в постановлении содержатся нормы, направленные на регламентирование отношений, возникающих в связи с организацией дорожного движения в г. Улан-Удэ, в том числе в сфере обслуживания населения общественным транспортом, в связи с чем, затрагивают права и свободы человека и гражданина (населения);

- правовые нормы обязательны к исполнению для неопределенного круга лиц;

- правовой акт рассчитан на неоднократное применение в течение определенного самим актом периода.

Анализ содержания предписаний приведенных правовых актов (примеры 1, 2) позволяет сделать следующий вывод: нормативные правовые акты приняты компетентными органами в пределах предоставленных им полномочий, опубликованы в установленном порядке, содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений. Таким образом, анализируемые постановления отвечают всем признакам нормативного правового акта.

Следует учитывать, что нормативный правовой акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере правового акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.

Исключение составляют:

- правовые акты, обладающие нормативными свойствами

Такими актами являются указы, постановления, разъяснения, конкретизирующие ранее изданные нормативные акты. К актам, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами <3>, относятся акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов или должностных лиц, включающие в себя результаты толкования норм права, которые используются в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц. При этом под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно персонифицировать.

--------------------------------

<3> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами"//"Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации", N 2, февраль, 2019.

Акты, обладающие нормативными свойствами, как и нормативные правовые акты, носят общеобязательный характер, оказывая регулирующее воздействие на соответствующие отношения, однако имеют совершенно иную правовую природу и предназначение. Они не содержат и не могут содержать новых норм права, в них дается лишь толкование действующего законодательства, то есть разъясняются конкретные законоположения.

Пример 3:

- ненормативные правовые акты, вносящие изменения в нормативные правовые акты (например, изменение состава комиссии, поручения конкретным должностным лицам).

Пример 4:

- ненормативные правовые акты, вносящие изменения юридико-технического характера (замена падежей, изменений знаков препинания и пр.) в нормативные правовые акты.

В данном случае создается новая редакция нормативного правового акта и проводится правовая и антикоррупционная экспертиза акта с учетом внесенных изменений.

Приведенные выше виды правовых актов также подлежат включению в регистр соответствующего уровня. Подобные акты подлежат включению в федеральные и региональные регистры со статусом "ненормативный", "изменяющий".

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации все нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование нормативного правового акта выражает конституционную гарантию прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения.