Интернет-интервью с И.Ю. Артемьевым,
руководителем Федеральной антимонопольной службы:
"Контроль над размещением госзаказов, контроль рекламной деятельности, конкурентная политика в связи с принятием ФЗ "О защите конкуренции"
Уважаемые посетители сервера!
Предлагаем вашему вниманию отчет об интернет-интервью c руководителем Федеральной антимонопольной службы Игорем Юрьевичем Артемьевым, которое состоялось 5 сентября 2006 года.
Тема интервью: "Контроль над размещением госзаказов, контроль рекламной деятельности, конкурентная политика в связи с принятием ФЗ "О защите конкуренции".
Благодарим всех посетителей сервера, приславших свои вопросы.
Уважаемый Игорь Юрьевич! Задачи, возложенные государством на антимонопольный орган, имеют огромнейшее социальное значение при защите прав граждан–потребителей. К сожалению, наверное, немногие в нашей стране осознают значимость существования такого органа, как антимонопольная служба, и тем более не все знакомы со сферой компетенции антимонопольного органа. Вопрос связан с решениями антимонопольной службы в области защиты прав простых граждан. Как влияют решения антимонопольной службы на сдерживание роста цен на потребительских рынках и какие есть конкретные решения? Например, в области роста цен на недвижимость, а также по вопросам изменения условий тарифов у операторов мобильной связи и по росту цен на бензин? Как идет ход рассмотрения этих социально значимых прецедентов? И как в дальнейшем ФАС будет сотрудничать с органами прокуратуры при защите прав граждан?
Игорь Юрьевич: Для нас потребитель - центр вселенной. Главное, чтобы потребители услуг крупных компаний-монополистов, предприниматели без образования юридического лица, граждане, средние компании, чувствовали себя нормально. Иногда даже крупные компании страдают от других крупных компаний, которые обладают различными эксклюзивными правами и необоснованно задирают цены на электроэнергию, сырье, продукты питания. Сказывается это на конечном потребителе. Тарифы естественных монополистов вносят очень серьезный вклад в инфляцию в стране. Так что говорить о том, что только коэффициент денежной наличности определяет на 100 процентов денежную инфляцию в стране, я бы не стал. Да, это важнейший фактор, но мы также считаем, что у нас во многом формируется инфляция издержек, которая составляет 3-4% в год. Априори можно сказать, что четверть инфляции в нашей стране создают необоснованно завышенные тарифы монополий. Наша задача - не проходить мимо необоснованного роста цен, наметить качественный перелом в антимонопольной деятельности. Если где-то наблюдается стремительный рост цен и мы получаем сигналы от граждан или предпринимателей, то всегда разбираемся в чем дело.
Наши функции – заградительные штрафы, отказы от избирательного правоприменения, применение одинаковых мерок ко всем. Отсюда новый закон, новые штрафные санкции, попытки внести изменения в новое уголовное законодательство, что мы будем делать в следующем году. Потребитель должен получить совершенно другой уровень защищенности от произвола, в том числе от произвола чиновников. Так работают антимонопольные органы всех стран. Конечно же, мы не всегда все можем. Но мы выявили дискриминацию в расчете между различными операторами связи, мы об этом не просто сказали, но и запустили процесс, который защитит сами компании от произвола, а с другой стороны - потребителя от этих компаний, если они нарушают антимонопольное законодательство. Для нас важно пресечь противоправное деяние конкретного нарушителя, чтобы на таком примере показать остальным, что если кто-то еще так будет делать, то мало не покажется.
Что касается жилья, то основная проблема – это проблема спроса, но и нам здесь есть над чем работать, например разобраться с наличием картелей в регионах. В частности, сговор чиновников с прикормленными компаниями и нарушение процедур предоставления земельных участков без аукциона и есть место для коррупции. В Москве и Петербурге конкуренция довольно велика, но и она сдерживается коррупцией, смычкой чиновников и части госаппарата со строительными компаниями, все держится на откатах, происходит нарушение прозрачности процедур. Более 200 дел мы возбудили в российских регионах. В Москве - около 30, по нарушению российского законодательства о предоставлении определенных преференций отдельным компаниям.
Если говорить о других вопросах, которые касаются цен на нефть, бензин, то новое законодательство нам сильно поможет. Мы все больше стали возбуждать новые дела. Сейчас многие компании удвоили, даже утроили часть своей прибыли, и, ссылаясь на внешнюю конъюнктуру рынка, считают, что могут зарабатывать на своих согражданах. Мы с этим не согласны. Что можем делать, то делаем, пусть наш вклад хоть и маленький, тем не менее помогает тормозить общую инфляцию. Посмотрите, что происходит со страхованием автомобилей, потребительскими кредитами – часть банков неправомерно наживается из-за юридической неграмотности наших граждан. Для рекламы пишут 15% - в результате люди платят все 60%, мы об этом говорим. Закон не позволяет нам очень жестко действовать в этой сфере, но при нашем содействии ЦБ принял решение о специальной системе резервирования на соответствующие потери по потребительским кредитам. А тому, кто не придерживается рекомендаций ФАС РФ и ЦБ РФ, стоит призадуматься. Не хотите поступать по-доброму – будете резервировать деньги, вести специальную отчетность, чтобы система была достаточно прозрачна, чтобы людей прекратили обманывать. Антимонопольная служба перестанет существовать только тогда, когда последний мошенник, обманщик перестанет существовать. Мы стоим на защите прав граждан.
Плотно сотрудничаем с МВД РФ, специальное подразделение которого занимается антимонопольными расследованиями. Работаем рука об руку, это наши партнеры. Они обладают оперативно-разыскными полномочиями, которых у нас нет. Может быть, эти структуры МВД вырастут когда-нибудь в подобие департамента юстиции США, который занимается расследованием сговора картелей. Там это справедливо считается самым опасным экономическим правонарушением. Что касается прокуратуры, то мы поднадзорны ей. С другой стороны, прокуратура тоже проводит проверки соблюдения антимонопольного законодательства, соблюдения ценообразования. Возникла необходимость провести исследование цен на жилье – нас привлекли к работе. Мы считаем, что наше взаимодействие с милицией, с прокуратурой, с другими контролирующими органами, в частности с ФСФР, с органами страхового надзора, с банками России, таможенной службой очень полезно. В борьбе со злоупотреблениями монополий одна ФАС ничего не сделает. Вопросы, которыми мы занимаемся, относятся к категории наиболее сложных экономических вопросов, как в смысле доказательств, так и в смысле самих расследований. Для этого нужен очень тесный контакт с различными ведомствами и правоохранительными органами. И мы получаем от них серьезную поддержку и помощь.
Сколько дел за 1 полугодие 2006 года Федеральная антимонопольная служба смогла выиграть в российских судах, необходимо ли повышать профессионализм Ваших сотрудников? - Сергей (Санкт-Петербург)
И.Ю.: Количество выигранных дел растет, что подтверждается данными ведомственной статистики, в частности параметрами показателя "отменено полностью судами решений антимонопольных органов в общем количестве обжалованных". Так, если в 2005 году этот показатель составлял свыше 21%, то в I полугодии 2006 года снизился до 17% (на 4%), что свидетельствует о положительной динамике выигранных антимонопольными органами дел.
Чем продиктовано принятие нового закона? Стал ли он похож на статьи 81 и 82 Договора ЕС? - Natalia (The Hague, The Netherlands)
И.Ю.: Принятие нового закона "О защите конкуренции" было вызвано необходимостью решения целого ряда актуальных задач, стоящих перед российским антимонопольным органом, в том числе:
- повышение эффективности конкурентного регулирования;
- внедрение новых подходов в этой сфере с учетом процессов глобализации экономики и ускорения мировых интеграционных процессов;
- упрощение системы антимонопольного контроля при одновременном повышении его эффективности;
- модификация системы антимонопольного регулирования с учетом изменения условий конкуренции на российском и международных рынках.
Надо отметить, что сфера деятельности антимонопольных органов России распространяется как на контроль за антиконкурентными действиями предприятий, так и государственных органов и осуществляется по таким основным направлениям, как недопущение, предупреждение и пресечение злоупотреблений доминирующим положением и антиконкурентных соглашений, а также контроль экономической концентрации.
Ранее, в ходе неоднократных встреч на разных уровнях с представителями Комиссии ЕС, выражающей мнение одного из главных стратегических партнеров Российской Федерации – Европейского Сообщества, признавалось, что конкурентное законодательство России не является несовместимым с аналогичным законодательством ЕС.
В то же время новый закон еще в большей мере приблизился к конкурентному законодательству ЕС. Разрабатывая данный закон, представители ФАС России проводили целый ряд консультаций на разных уровнях с ведущими экспертами Комиссии ЕС, и можно сказать, что изменение российского антимонопольного законодательства осуществлялось с учетом передового зарубежного опыта.
Так, например, Римский договор и сложившаяся судебная практика в ЕС рассматривают согласованные действия, ограничивающие конкуренцию, в качестве самостоятельного правонарушения, отличного от ограничивающих конкуренцию соглашений. Учитывая положительный европейский опыт в этой сфере, в Законе "О защите конкуренции" проведено точное разграничение понятий "соглашений, ограничивающих конкуренцию" и "согласованных действий, ограничивающих конкуренцию" как с точки зрения их определения, так и с точки зрения их доказывания.
Кроме того, в законе более четко определены условия допустимости соглашений и согласованных действий, которые полностью соответствуют европейскому законодательству (статья 81 Римского договора), а именно соглашения и согласованные действия, ограничивающие конкуренцию, могут быть признаны допустимыми антимонопольным органом в том случае, если:
- они имеют или могут иметь своим результатом содействие совершенствованию производства (реализации) товаров или стимулированию технического (экономического) прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров на мировом рынке;
- они имеют своим результатом получение потребителями соразмерной части преимуществ (выгод), которые приобретаются соответствующими лицами от совершения ограничивающих конкуренцию действий;
- они не налагают на третьих лиц или участников таких действий ограничений, не являющихся крайне необходимыми для достижения целей таких действий;
- они не создают для отдельных лиц возможности не допустить или устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке.
Основываясь на судебной практике применения статьи 82 Римского договора, в новый российский закон введено понятие так называемого "коллективного доминирования", позволяющее пресекать антиконкурентные действия на олигопольных рынках.
Также приведены в соответствие европейскому законодательству положения нового закона в части контроля экономической концентрации.
Следует отметить, что в новом законе впервые введено понятие государственной помощи и предусмотрены полномочия антимонопольного органа осуществлять контроль за соблюдением условий конкуренции при ее выделении.
Сближение конкурентных правил России и ЕС способствует созданию однородного правового поля для предпринимательской деятельности на международном рынке, что в свою очередь стимулирует развитие торговых и инвестиционных связей России со странами ЕС.
Прокомментируйте, пожалуйста, как закон N 135-ФЗ от 26.07.2006 изменил полномочия ФАС в части контроля за деятельностью органов местного самоуправления? - Алина (Новосибирск)
И.Ю.: В Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" включены положения о полномочиях антимонопольного органа на осуществление контроля за предоставлением органами местного самоуправления муниципальной помощи, являющиеся новеллами российского законодательства.
По общему правилу, муниципальная помощь предоставляется с предварительного согласия антимонопольного органа.
Орган местного самоуправления, имеющий намерение предоставить муниципальную помощь, направляет в антимонопольный орган ходатайство о даче согласия на предоставление такой помощи.
Практически без изменений "влились" в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" положения "старого" Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" о полномочиях антимонопольного органа на проведение контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления.
Беспокоит ст. 18 Закона. На каком основании в перечень организаций, получающих финансирование из бюджета государства и обязанных приобретать финансовые услуги на условиях конкурса, попали субъекты естественных монополий? С позиции права это бред. Кроме того, условия проведения конкурса для них совершенно непонятны. Закон о поставках для госнужд распространяется только на организации, получающие финансирование из бюджета страны. Естественная монополия - это фикция, установленная законом. В Европе нет специального законодательства о естественных монополиях, а регулирование осуществляется через определение значимой рыночной силы на товарном рынке, т.е. посредством Закона о конкуренции. ФЗ "О естественных монополиях" пора на свалку. Необходимо заниматься реальным анализом рынков, как в Европе, а не закручивать гайки. Посмотрите европейский опыт по каждой отрасли! Вы разве не знаете, как в стране проводятся конкурсы? Пример ФГУП Москвы по продаже имущества - одни подставы среди участников торгов! Если Вы хотите сделать прозрачными расходы естественных монополий, то принимайте отдельный закон по этой теме. Но над всеми политическими идеями должно превалировать ПРАВО, СИСТЕМА ПРАВА. - Иван Андреевич (Москва)
И.Ю.: Статья 18 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет особенности отбора финансовых организаций указанными в части 1 данной статьи органами и организациями. Субъекты естественных монополий были включены в данный перечень исходя из экономических соображений.
Для данных субъектов характерно получение услуг, указанных в части 1 статьи 18 Закона о защите конкуренции, от своих "кэптивных" финансовых организаций, созданных в рамках финансово-промышленных групп и холдингов. При этом "кэптивные" финансовые организации своей основной задачей считают оптимизацию финансовых потоков "материнской" компании, внедрение различных "зарплатных" схем, минимизацию налогов.
Рынок финансовых услуг в отраслях, монополизированных крупными корпорациями, ограничен рисками только предприятий корпорации, поэтому консолидация договоров на предоставление финансовых услуг предприятиям этой группы в уполномоченной финансовой организации значительно выделяет такую организацию на рынке, определяя ее преимущественное положение. Это приводит, во-первых, к устранению с рынка других компаний, во-вторых - к ограничению потребителей финансовых услуг (предприятий корпорации) в выборе финансовых организаций и в конечном итоге сказывается на качестве предоставляемых финансовых услуг и искажает конкуренцию на финансовом рынке.
Кроме того, если такая ситуация складывается, например, на рынке страховых услуг, то сбор всех страховых платежей в дочерней страховой компании не сможет обеспечить полноценной защиты имущественных интересов корпорации, что снижает в целом сохранность имущества монополиста, поскольку при наступлении страхового случая фактически выплаты будет осуществлять сама корпорация.
Это явилось причиной того, что отдельные субъекты естественных монополий уже пришли к необходимости конкурсного отбора финансовых организаций для получения финансовых услуг. Например, РАО "ЕЭС России" в течение двух лет осуществляет конкурсный отбор страховых организаций для оказания страховых услуг своим подведомственным организациям через страхового брокера.
По мнению ФАС России, внедрение конкурсных механизмов будет способствовать отбору финансово устойчивых организаций, оказывающих субъектам естественных монополий финансовые услуги, и как следствие - минимизации издержек субъектов естественных монополий, а значит, и тарифов на их услуги.
Рассматриваемая норма Закона о защите конкуренции также определяет, что отбор финансовых организаций субъектами естественных монополий путем проведения открытого конкурса/аукциона осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Игорь Юрьевич! Как Вы считаете, сможет ли новый закон решить проблему "купленных" конкурсов у чиновников, которые проводятся ими в имущественно-земельной сфере? В Москве, да и по всей России, местные власти постоянно нарушают законы: внеконкурсная раздача недвижимости (земли и домов) "своим" людям, проведение тендеров по реконструкции или капремонту недвижимости с различными нарушениями и подтасовками, разрешения на незаконное строительство, которое разрушает экологию Москвы и ее историческую архитектуру и памятники. Также нарушаются права граждан (собственности, жилищные и т.п.) при выселении из домов, имеют место огромный недоремонт жилого фонда москвичей в миллионы квадратных метров на ежегодном фоне строительства миллионов кв. м. жилья для богатых мигрантов и провал всех городских программ капремонта и реконструкции и т.п. Можно ли поставить преграду монополистам, которые захватывают лакомые куски недвижимости в обход государства? - М. (Москва)
И.Ю.: Что касается распределения прав на земельные участки, то еще в 2004 году по нашему предложению в Земельный кодекс Российской Федерации были внесены изменения, устанавливающие исключительно аукционный принцип предоставления земельных участков под жилищное строительство и комплексное освоение. На наш взгляд, использование аукционов позволит свести к минимуму злоупотребления в данной сфере. В настоящий момент ФАС России осуществляет комплексные проверки соблюдения данной нормы, по результатам которой уже отменены сотни незаконно изданных нормативных актов, а органами Прокуратуры возбуждены сотни уголовных дел в отношении недобросовестных чиновников.
Решение проблем по распределению прав на объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности, мы видим также в законодательном установлении аукционного порядка. По ряду вопросов, например по реконструкции объектов недвижимости, в настоящий момент в Государственной Думе рассматриваются соответствующие законопроекты.
Вместе с тем на 100% обозначенную Вами проблему не в состоянии решить ни один закон, однако именно аукционный принцип распределения имущественных прав позволяет серьезно уменьшить возможные злоупотребления со стороны чиновников.
Раньше в нашем городе коррумпированным чиновникам было труднее продвигать в победители конкурсов нужных им претендентов. В связи с запуском ресурса госзакупок (http://gz.gfu.ru), который предназначен для обеспечения прозрачности госзакупок, им стало значительно проще. Схема следующая: проводится конкурс, результаты нигде не публикуются в течение примерно 20 дней. На вопросы участников дается ответ - мол, ждите, на сайте все скоро будет опубликовано. Затем на сайте задним числом (!) публикуются результаты, выигрывает нужный претендент, представивший далеко не лучшие условия (иногда это настолько очевидно, что даже смешно). Возмущенные проигравшие обращаются в антимонопольный комитет, где им дается примерно следующий ответ: где вы раньше были, срок подачи жалоб истек несколько дней назад! Получается, что конкурс прошел законно, сами виноваты, что в срок не опротестовали, но этого нельзя было сделать ввиду недоступности информации. Вопрос: известны ли такие случаи в других регионах (у нас их уже достаточно много и они четко воспроизводятся) и планируется ли какая-либо работа с целью пресечения таких действий чиновников? - Александр (Иркутск)
И.Ю.: Несмотря на то, что новый Закон о размещении заказов содержит четкую регламентацию всех процедур, используемых заказчиками, при осуществлении контрольных мероприятий мы постоянно сталкиваемся с различными нарушениями.
Что же касается Вашего примера, то выход здесь очень простой. Участникам размещения заказа просто не следует ждать публикации протокола. Для подачи жалобы вполне достаточно самого факта несоблюдения срока размещения итогового протокола на сайте и его публикации в СМИ. Поэтому, если Вы видите, что данный документ отсутствует в установленный законом срок, сразу же обращайтесь с жалобой в ФАС России. Тогда наши сотрудники не только смогут восстановить справедливость, приостановив размещение заказа и обязав заказчика устранить все нарушения, если последние имели место, но и привлекут его должностных лиц к административной ответственности за несоблюдение сроков информационного обеспечения размещения заказа.
В ст. 1 Закона N 94-ФЗ сказано, что настоящий Закон устанавливает единый порядок размещения заказов в целях... эффективного использования бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Действительно, при грамотном использовании Закона в бюджетной сфере можно сэкономить значительные средства. Однако соблюдение самой процедуры размещения заказов, на мой взгляд, не является исключительным условием эффективности использования средств. Существуют ли (может быть, разрабатываются) в ФАС какие-то приемы определения эффективности самих закупок? Считаете ли Вы необходимым давать оценку эффективности использования средств уже после, по результатам размещения заказа? - Антон (Ярославль)
И.Ю.: Действительно, потребность в такой методике существует, поэтому в настоящий момент ФАС России совместно с Минэкономразвития ведет работу над соответствующим документом, который позволит определить эффективность применения нового законодательства о размещении заказов. На наш взгляд, данная методика должна основываться на сравнении стоимости так называемой "государственной потребительской корзины", а не на снижении стартовой цены по результатам проведения торгов, так как последний подход не позволяет сделать однозначный вывод об эффективности закупок и полностью зависит от правильности определения стартовой цены: чем выше стартовая цена - тем больше экономия, и наоборот.
Вместе с тем необходимо добавить, что эффективного использования бюджетных средств можно добиться только при полном соблюдении процедур размещения заказа, чего, к сожалению, исходя из нашей контрольной практики пока не наблюдается. Хотя значительный прогресс уже налицо.
Чем объясняется повышенное пороговое значение п. 5 ст. 30 закона N 135-ФЗ (стоимость активов приобретаемого лица), установленное от ста пятидесяти миллионов рублей для подачи уведомлений по сравнению с более низким соответствующим значением п. 1 ст. 28 этого же закона в триста миллионов рублей для получения предварительного согласия ФАСа. - М. (Москва)
И.Ю.: В поставленном вопросе допущены неточности.
В соответствии со статьей 28 Закона с предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются сделки в случае, если суммарная стоимость активов по последним балансам лиц (групп лиц), приобретающих акции (доли), права и (или) имущество, и лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает три миллиарда рублей или если их суммарная выручка от реализации товаров за последний календарный год превышает шесть миллиардов рублей и при этом стоимость активов по последнему балансу лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает сто пятьдесят миллионов рублей, либо если одно из указанных лиц включено в реестр.
В соответствии с пунктом 5 статьи 30 Закона антимонопольный орган должен быть уведомлен лицами, приобретающими акции (доли), права и (или) имущество (за исключением акций (долей) и (или) активов финансовых организаций), об осуществлении сделок, иных действий, указанных в статье 28 настоящего Федерального закона, если суммарная стоимость активов по последнему балансу или суммарная выручка от реализации товаров лиц (группы лиц), указанных в статье 28 настоящего Федерального закона, за календарный год, предшествующий году осуществления таких сделок, иных действий, превышает двести миллионов рублей и при этом суммарная стоимость активов по последнему балансу лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого приобретаются или в отношении которого приобретаются права, превышает тридцать миллионов рублей либо если одно из таких лиц включено в реестр, - не позднее чем через сорок пять дней после даты осуществления таких сделок, иных действий.
Таким образом, для сделок, на совершение которых не требуется предварительного согласия антимонопольного органа, установлен более низкий порог.
Считаете ли Вы, что требование правообладателей назначать единые цены на товары на предприятиях франчайзи является нарушением антимонопольного законодательства? Есть ли необходимость бороться с таким явлением? - Вероника (Москва)
И.Ю.: По закону соглашения, согласованные действия хозяйствующих субъектов, ведущие к ограничению конкуренции, недопустимы. Однозначно ответить на Ваш вопрос затруднительно. Необходимо рассматривать каждый конкретный случай отдельно.
Как идет процесс демонополизации рынка добычи, транспортировки и сбыта газа на территории РФ? - Константин (Петербург)
И.Ю.: Надо признать, что это задача чрезвычайно сложная как с технологической, так и экономической (в том числе внешнеэкономической) точек зрения. Процесс идет, к сожалению, не так динамично, как нам бы хотелось, однако все же движется в направлении формирования конкурентных отношений. Правительство России одобрило проект об эксперименте по продаже 10 млрд. куб. м газа по свободным ценам (5 млрд. – газ "Газпрома" и 5 млрд. – газ независимых поставщиков) с использованием биржевых технологий, также ФАС разработала проект о недискриминационном доступе к газотранспортной системе независимых от "Газпрома" организаций. Это первые, пока еще очень небольшие шаги на пути демонополизации газовой отрасли.
В недалеком прошлом нефтедеятели говорили, что необходимо привязываться к доллару, мол, все вокруг нас ориентируются на доллар по стоимости бензина, ГСМ, и мы тоже должны - рыночная экономика. Но сегодня доллар "падает", рубль укрепляется, тем не менее внутренние цены на ГСМ растут. Это ненормально для нефтедобывающей страны. Вы, должно быть, осознаете, что рано или поздно может произойти взрыв общественного недовольства с непредсказуемыми последствиями? Я лично это осознаю и боюсь. Так вот, хватит ли у Вас сил и возможностей приостановить повышение цен на нефтепродукты и соответственно рост инфляции? - Владимир (Москва)
И.Ю.: Россия идет по пути рыночной экономики, конкурентных отношений. Наша общая задача – обеспечить реальную рыночную цену, избавив ее от необоснованных прибылей, возникших в результате монопольного роста цены. Цена внутреннего рынка зависит не только от соотношения "рубль/доллар", о котором Вы пишете, но и от множества других объективных и субъективных факторов – сезонности, мировой цены на нефть, трансфертного ценообразования, вертикальной интеграции поставщиков и т.д. Безусловно, имеют место злоупотребления и нарушения антимонопольного законодательства. По таким фактам ФАС принимала и будет принимать самые решительные действия. Но для решения проблемы этим не ограничиться. По мнению ФАС, необходимо принять ряд мер для изменения ситуации.
Во-первых, формирование механизмов биржевой торговли нефтепродуктами. Это позволит государству эффективнее контролировать ценовую политику на рынке, уйти от непрозрачного ценообразования, занижения налогооблагаемой базы, а также стабилизировать рынок и главное - создать объективные ценовые индикаторы.
Во-вторых, ФАС России придерживается мнения, что экспортные пошлины в сочетании с другими мерами могут и должны оказывать регулирующее воздействие на ценовую ситуацию на внутреннем рынке (стабилизация или сдерживание роста цен на нефтепродукты на внутреннем рынке при росте цен и сезонных колебаниях спроса на внутреннем рынке). Сегодня при установлении пошлин (как на нефть, так и на нефтепродукты) фактор сезонности не учитывается.
В-третьих, необходимо установить обязательное декларирование нефтяными компаниями структуры цен и затрат по всей цепочке от добычи нефти до реализации нефтепродуктов, транспортной логистики, цепочек перепродавцов.
В-четвертых, законодательное ограничение доли хозяйствующего субъекта на региональном розничном рынке нефтепродуктов величиной не более 50%.
Только системный подход к решению проблемы вместе с жестким антимонопольным регулированием сможет сдвинуть ситуацию на рынке нефтепродуктов.
Планирует ли ФАС контроль роста цен на нефтепродукты на внутреннем рынке, в частности на бензин, в связи со значительными темпами роста цен? - Иванов Евгений (Москва)
И.Ю.: Цены на бензин не контролируются государством. ФАС осуществляет антимонопольный контроль за действиями хозяйствующих субъектов на всех рынках, в том числе рынке нефтепродуктов. Сам по себе темп роста цен не является достаточным основанием для признания факта нарушения антимонопольного законодательства. Однако текущий рост цен на бензин вызывает нашу серьезную озабоченность и внимание. Рынок нефтепродуктов подвержен сезонным колебаниям, и ранняя осень, как правило, является периодом роста цен (сельскохозяйственные работы, рост автомобильных перевозок). Тем не менее нынешний рост цен обусловлен не только объективными причинами - часто рост цен на заправках вызван недобросовестным поведением участников рынка. В таких ситуациях ФАС применяет меры антимонопольного реагирования. Так, в Челябинской области уже возбуждено дело по признакам согласованных действий участников розничного рынка нефтепродуктов. Ведется исследование фактов и в других регионах, и в случае выявления признаков нарушения будут приниматься серьезные меры.
Проводимая реформа в электроэнергетике направлена главным образом на демонополизацию субъекта естественной монополии в части сбыта электрической энергии, что, естественно, приведет к рыночному формированию цен на энергию. На деле "демонополизация" осуществляется путем создания искусственных (фактически дочерних) ООО, учредителями которых выступают представители субъекта естественной монополии. Как Вы оцениваете описанную ситуацию? - Денис Правник (Петрозаводск)
И.Ю.: Действительно, на переходный период реформирования электроэнергетики допускается сохранение аффилированности между компаниями, осуществляющими конкурентные и монопольные виды деятельности. В соответствии с законодательством по окончании переходного периода такая аффилированность будет запрещена.
Какие антидемпинговые программы существуют в настоящее время по защите малого бизнеса от монополистической экспансии крупного бизнеса в сфере телекоммуникаций? - Трудов Денис (Тверь)
И.Ю.: По моему мнению, в отношении телекоммуникационного рынка о демпинге в настоящее время говорить не приходится.
Скорее наоборот, стоит задача защиты потребителей и других операторов связи от неконтролируемого роста цен крупнейших компаний связи. В этих целях осуществляется государственное регулирование тарифов, как межоператорских, так и для конечного потребителя, на услуги таких компаний.
В активе антимонопольных органов существует инструмент пресечения установления монопольно низких цен, в том числе когда они применяются для захвата новых рынков.
Мой вопрос по поводу защиты конкуренции в области связи – о пользовании в городах подземными коммуникациями. В законе о связи сказано, что операторы связи вправе на возмездной основе пользоваться ими... Сейчас же подземные коммуникации отдали организациям, входящим в "Связьинвест". Появилась монополия, которая создана искусственно, при этом она никак не регулируется. Может быть, ФАС в соответствии с законом о защите конкуренции и законом о связи вместе с установлением тарифов на услуги присоединения стоит устанавливать тарифы на пользование кабельной канализацией в городах по расценкам районов субъекта Федерации, а также регулировать порядок доступа в эти коммуникации всех операторов связи? Вместе с тем программа демонополизации отрасли связи как-то была тихо забыта, появился Закон "О естественных монополиях"... Но если междугородная и международная связь имеет признаки естественной монополии: больший объем услуг уменьшает себестоимость, то местная телефонная связь, проводная, под этот признак естественной монополии никак не подходит, в силу особенностей технологии - к каждому абоненту от АТС идет своя персональная пара жил. А ведь проводная телефонная связь – один из самых востребованных видов недорогой связи. Организации же местной телефонной связи, вошедшие в реестр монополистов (как правило, входящие в "Связьинвест"), реализуют свою монополию в виде монопольного неконтролируемого распоряжения телефонной канализацией. Зачастую они даже не оформили и собственность, поэтому за это они даже налоги не платят. Город передает ее им иногда в безвозмездное пользование. В "награду" эти города получают полное отсутствие конкуренции и как следствие – высокие цены на подключение. Оформление права прохода под землей кабелям связи без строительства кабельной канализации тоже монополия (даже трудно сказать чья). В любом военном жилом городке это вообще нерешаемая проблема. Согласно п. 5 ст. 5 Закона N 135-ФЗ "О связи" от 10.07.2003 операторы связи на возмездной основе вправе размещать кабели связи в линейно-кабельных сооружениях связи вне зависимости от принадлежности этих сооружений. Однако механизм такого размещения нигде не прописан и численное выражение "на возмездной основе" не определено. Как ФАС предполагает регулировать цены на эту подземную монополию и какие санкции может применить ФАС для принуждения монополиста? - С.П. (Московская область)
И.Ю.: Во-первых, необходимо отметить, что ФАС России никаких тарифов не устанавливает. Вопросы доступа к инфраструктуре связи, в том числе кабельной канализации, решаются антимонопольными органами в рамках контроля за деятельностью доминирующих операторов связи, к которым относятся предприятия ОАО "Связьинвест". Напомню, что антимонопольным законодательством запрещено злоупотребление доминирующим положением, в том числе дискриминация иных хозяйствующих субъектов и установление и поддержание монопольно высоких цен.
Одним из примеров проводимого ФАС России контроля в данной ситуации служит рассматриваемое в настоящее время дело о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденное в отношении ОАО "МГТС" в части установления монопольно высокой цены за пользование линейно-кабельными сооружениями.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" под услугой связи для целей настоящего ФЗ понимается деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений; под услугой присоединения – деятельность, направленная на удовлетворение потребности операторов связи в организации взаимодействия сетей электросвязи, при котором становятся возможными установление соединения и передача информации между пользователями взаимодействующих сетей электросвязи. Как видно, абонентам оказываются услуги связи, а услуги присоединения оказываются для нужд операторов: они не оказываются абонентам. Между тем 28.07.2006 компанией – одним из операторов мобильной связи (слово из трех букв) - в адрес абонентов было направлено сообщение "Уважаемый абонент! С 04.08.2006 при платном исходящем вызове вводится плата за установление соединения 0,015 у.е. без НДС". Из этого сообщения усматривается явная необоснованность установления такой дополнительной платы, поскольку в услугу связи уже входит деятельность по передаче и доставке (под которой в том числе понимается придуманная данным оператором связи формулировка "установление соединения"). Услуга связи (вся) оплачивается абонентом (посекундно, поминутно и т.д.). Аналогичное сообщение поступило от других операторов связи своим абонентам. Данные компании-операторы рассчитывают, что минимальные суммы таких "поборов" не сподвигнут абонентов обращаться в суд за защитой своих прав. Между тем суммарно такие поборы дадут операторам немало денег! Здесь должно выступать государство в защиту государственных и общественных интересов. Если Вы не знаете или забыли, то, как представителю власти, напомню, что в соответствии со ст. 18 Конституции, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В связи с этим два вопроса:
1. Считаете ли Вы законными такие действия операторов связи по взиманию с абонентов дополнительной стоимости за услуги, которые они "назвали" в приведенном выше сообщении?
2. Отвечает ли совокупность действий операторов понятию "сговора", и если да, то добьется ли ФАС реально от данных операторов устранения этого побора (введенной дополнительной стоимости) и привлечения виновных лиц к ответственности? Эти вопросы важны с точки зрения здоровой конкуренции в России и защиты прав граждан. - Роман (Москва)
И.Ю.: Как Вам может быть известно из СМИ, ФАС России занимается этой проблемой.
В данной ситуации внимание антимонопольных органов привлек сам факт практически одновременного введения операторами "большой тройки", которые обслуживают около 90% всех сотовых абонентов в России, дополнительной платы. При этом ее название, "плата за соединение" или "дорогая первая минута", для нас не имеет особого значения.
В настоящее время проводится анализ огромного объема информации, в первую очередь экономической, в результате которого необходимо выявить причины подорожания услуг для потребителей, установить наличие согласованных действий операторов "большой тройки", которые повлекли ущемление интересов пользователей сотовой связи.
Не является ли введение платы за звонок с городского на мобильный телефон проявлением монополистических действий, а принятие на законодательном уровне данного решения - результатом циничного лоббизма? И насколько справедлива в данном случае поминутная тарификация, притом что, вероятно, расчеты с операторами мобильной связи осуществляются исходя из посекундной тарификации? - Сергей (Осетия)
И.Ю.: О проявлении монополистической деятельности здесь говорить не приходится, т.к. эта норма введена актами Правительства Российской Федерации.
Что касается размера единицы тарификации, то она устанавливается оператором связи самостоятельно, в зависимости от состояния технических средств, используемых на его сети, но не может быть больше минуты.
Игорь Юрьевич! Расскажите, используя какие правовые методы, Вы собираетесь доказывать сговор сотовых компаний о введении платы за соединение. Вряд ли существует документальное подтверждение сговора! - Максим (Москва)
И.Ю.: В данном случае речь идет не о сговоре, а о согласованных действиях операторов "большой тройки", результатом которых может являться дискриминация региональных операторов сотовой связи и ограничение конкуренции на этом рынке.
В данной ситуации подтверждением нарушения антимонопольного законодательства может являться сам факт установления доминирующими операторами цен для межоператорских взаиморасчетов на различном уровне для взаимодействующих операторов.
Необходимо отметить, что с вступлением в силу 26 октября Закона "О защите конкуренции" операторы большой тройки подпадут под новое для российского законодательства определение – "коллективное доминирование", и в этом случае каждый из них может быть признан занимающим доминирующее положение. Как мы думаем, такое нововведение существенно облегчит работу антимонопольных органов по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства на рынке услуг сотовой связи.
Почему в сельских районах тариф 1 минуты со стационарного телефона на мобильный составляет 3-80, а не 1-50? - Сергей Васильевич (Новосибирская обл.)
И.Ю.: Установлением тарифов на подобные соединения занимается Федеральная служба по тарифам, поэтому о причинах такой разницы могут сообщить в этом органе.
От себя могу сказать, что по действующей нормативной правовой базе тарифы на услуги операторов связи, подлежащие государственному регулированию, устанавливаются исходя из экономически обоснованных затрат. Вероятно, в сельской местности эти затраты выше, чем в городе.
Уважаемый Игорь Юрьевич! Из поля зрения Вашей службы, с моей точки зрения, выпал очень важный вопрос - тарифы на использование космических аппаратов связи, являющихся собственностью РФ. В настоящее время такие космические аппараты после их успешного запуска в космос (за счет бюджетных средств) передаются в хозяйственное ведение ФГУП "Космическая связь". В последние годы этот ФГУП самостоятельно, приказом гендиректора, постоянно и существенно повышает тарифы на услуги связи с использованием космических аппаратов связи. При этом ни собственник этого имущества, которое по ГК РФ отнесено к недвижимому, ни Россвязь, которому данное ФГУП подчинено, не используют предоставленных им нашим законодательством прав по контролю за деятельностью данного ФГУП. В нашей стране на большей части ее территории других средств связи, кроме как космической, нет и не предвидится. Доступные тарифы на услуги космической связи являются важнейшей составляющей обеспечения конституционных прав граждан на получение информации. - Виктор (Москва)
И.Ю.: Часть тарифов на услуги, предоставляемые ФГУП "Космическая связь", регулируются государством, остальные данное предприятие устанавливает на договорной основе.
В настоящее время ФАС России рассматривает вопрос о возбуждении в отношении данного предприятия дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Данное дело связано с дискриминацией различных хозяйствующих субъектов при заключении договоров об использовании мощностей космических аппаратов.
Что касается сегмента подвижной персональной спутниковой связи, то он остается в России, как и во всем мире, недешевым. Частично эта проблема может быть решена с устранением дефицита спутниковой емкости.
Планируется ли введение единообразной практики в ФАС по рассмотрению единообразных нарушений либо будет продолжаться практика МАП - кто во что горазд? Представляется целесообразным перенять опыт Японской комиссии по справедливой торговле, которая ежегодно публикует перечень нарушений. И второй вопрос: как Вы относитесь к тому, что на практике антимонопольные органы по-разному определяют географические границы рынков? Например, Почта России включена в Реестр по федеральному рынку, т.е. в географические границы РФ, но в то же время ряд управлений включили Почту России в региональные разделы Реестра по тем же продуктовым границам в границах субъекта РФ, тем самым вступив в противоречие с решением вышестоящего органа. – Андрей, бывший сотрудник МАП (Сибирь)
И.Ю.: В отношении включения ФГУП "Почта России" в Реестр необходимо пояснить следующее. До образования ФГУП "Почта России" в региональный раздел Реестра ранее были включены приказами территориальных антимонопольных органов как самостоятельные юридические лица Управления федеральной почтовой связи (УФПС) по соответствующим регионам.
В настоящее время услуги почтовой связи предоставляют вместо УФПС филиалы ФГУП "Почта России", которые не имеют статуса юридического лица.
Фактически территориальные органы ФАС России в 2005 г. внесли изменения в региональный раздел Реестра в части уточнения наименования организаций федеральной почтовой связи.
ФГУП "Почта России" как единое юридическое лицо было включено в 2004 г. в федеральный раздел Реестра по видам деятельности, по которым является естественным монополистом, а в 2005 г. - по услуге "подписка на периодические печатные издания" с долей на рынке более 65%.
ФГУП "Почта России" через свою филиальную сеть оказывает услуги во всех субъектах Федерации и насчитывает свыше 40 тыс. почтовых отделений.
Как показывает практика, чаще всего нарушения антимонопольного законодательства, допущенные организациями почтовой связи, выявляются на региональном уровне и рассматриваются соответственно территориальными антимонопольными органами.
Одновременное нахождение ФГУП "Почта России" в федеральном и региональном разделах Реестра не содержит противоречия.
В соответствии с ч. 6 ст. 20 Закона о рекламе звуковая реклама, размещаемая внутри транспортного средства (сообщение рекламных объявлений в салоне автобусов, троллейбусов и др.), запрещена (http://www.fas.gov.ru/adcontrol/7258.shtml п. 6.4). Однако пассажирам электричек Казанского направления МЖД каждый день приходится слушать навязчивые, подчас слишком громкие, рекламные объявления с приглашением пойти учиться на сестру милосердия, заработать на сдаче крови и т.п. Является ли это явным нарушением Закона "О рекламе" или "Железнодорожное рекламное агентство" руководствуется какими-либо другими нормативными актами, разрешающими подобные действия? - Александр (Московская область)
И.Ю.: Действительно, в соответствии с частью 6 статьи 20 Федерального закона "О рекламе", вступившего в силу с 1 июля 2006 г., распространение звуковой рекламы с использованием транспортных средств, а также звуковое сопровождение рекламы, распространяемой с использованием транспортных средств, не допускается.
Однако при рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать, что указанный закон запрещает распространение не любой звуковой информации на транспортных средства, а только рекламы. Сообщения частного характера и не имеющие признаков рекламы (например, сообщения о поведении граждан в чрезвычайных обстоятельствах, информация об остановках по пути следования, а равно чтение стихотворений или рассказов) не подпадают под указанный запрет Закона.
Вместе с тем могу сообщить, что по факту распространения звуковой рекламы в электропоездах Московской железной дороги (в частности, Казанского направления) ФАС России проводит проверку, и в случае установления нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе виновные лица будут привлечены к ответственности.
Беспокоит ситуация со скрытой рекламой водки. Каким образом антимонопольное ведомство планирует с этим бороться? Какие изменения произойдут в связи с принятием нового закона "О рекламе"? - Сергей (Москва)
И.Ю.: До недавнего времени была довольно широко распространена завуалированная реклама алкогольных напитков, в которой использовались товарные знаки или отдельные элементы упаковки запрещённых к рекламированию товаров (например, алкогольных напитков), при этом такая реклама выдавалась за рекламу других товаров – питьевой воды, конфет и др.
Помимо нарушения законодательства о рекламе в таких случаях создавались необоснованные конкурентные преимущества для лиц, нарушающих требования закона, по сравнению с теми хозяйствующими субъектами, которые четко соблюдают установленные законодательством запреты.
Однако в связи с отсутствием в законодательстве соответствующих правовых механизмов, позволяющих четко идентифицировать данную рекламу и определить её правовой статус, пресечение распространения подобной рекламы антимонопольными органами было затруднено.
В целях предупреждения распространения завуалированной рекламы в Федеральном законе "О рекламе", вступившем в силу с 1 июля 2006 г., появились два принципиально новых положения. Во-первых, в Законе закреплено, что ограничения, установленные в отношении рекламы отдельных видов товаров, распространяются также на рекламу средств индивидуализации таких товаров, их изготовителей или продавцов. И, во-вторых, установлен запрет на рекламу запрещённого товара, если она осуществляется под видом рекламы другого товара со сходным товарным знаком, а также под видом рекламы изготовителя или продавца такого товара.
Таким образом, в настоящее время в руках у антимонопольных органов появился реальный инструмент, который позволит бороться с такой ненадлежащей рекламой и привлекать виновных лиц к ответственности.
Обязательно ли сейчас по новому закону "О рекламе" указывать номер лицензии? - Наталья (Новосибирск)
И.Ю.: Нет, не нужно.
КонсультантПлюс: Игорь Юрьевич, большое спасибо за интервью.
В подготовке и проведении интервью с И.Ю. Артемьевым участвовали специальный корреспондент компании "Консультант Плюс" Д.В. Буянов и редактор сервера КонсультантПлюс Н.А. Лашкина. Фото - Т.М. Тверецкий.