МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ А.Н. КОКОТОВА

Разделяя содержащийся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 октября 2020 года N 44-П вывод о несоответствии Конституции Российской Федерации положения пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", не могу согласиться с тем, в чем Конституционный Суд Российской Федерации усмотрел неконституционность названного законоположения.

1. Согласно подходу Конституционного Суда Российской Федерации пункт 1 статьи 7 оспоренного Федерального закона не соответствует Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он, обязывая территориальное объединение (ассоциацию) организаций профсоюзов, являющееся одновременно учредителем и членом общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов, обеспечить соответствие своего устава уставу последнего, допускает необоснованное вмешательство государства в деятельность профсоюзов, а также не согласующееся с конституционно значимыми целями ограничение права на объединение и свободы деятельности общественных объединений.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации особо указал, что признание оспоренного законоположения неконституционным и утрата им юридической силы сами по себе не отменяют действие положений устава объединения профсоюзов, обязывающих объединения организаций профсоюзов, являющихся его членами, обеспечить соответствие своих уставов уставу данного объединения профсоюзов, при условии что такого рода положения устава были приняты в установленном порядке уполномоченными органами объединения профсоюзов путем демократических процедур.

Так, в соответствии с уставом Общероссийского союза "Федерация Независимых Профсоюзов России" (ФНПР) уставы членских организаций не могут противоречить целям и задачам ФНПР (статья 6). Членские организации обязаны выполнять устав ФНПР, а также решения органов ФНПР, принятые в соответствии с ее уставом (статья 9). Устав ФНПР (статьи 6, 11) относит к членским организациям общероссийские и межрегиональные профсоюзы, а также территориальные объединения организаций профсоюзов, в число которых входит и заявитель.

Однако уставы территориальных объединений организаций профсоюзов не могут противоречить уставу ФНПР не только в части закрепления в нем целей и задач ФНПР, но и в части других его положений (статьи 30, 31 устава ФНПР). Дело в том, что устав ФНПР, закрепляя права и обязанности всех своих членских организаций (глава III), применительно к территориальным объединениям организаций профсоюзов детально определяет их правовое положение, его особенности (глава V). Как пример, в отличие от общероссийских и межрегиональных профсоюзов территориальные объединения организаций профсоюзов не наделены правом выхода из состава ФНПР (статья 7 устава ФНПР). Это положение распространяется на все территориальные объединения организаций профсоюзов, в том числе на объединения, являющиеся учредителями ФНПР. В итоге такие объединения, сохраняя право на разработку и принятие собственных уставов, фактически действуют на основании устава ФНПР.

Таким образом, с точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, оспоренное положение неконституционно не в силу своего содержания, а по причине его законодательного закрепления, поскольку принятие данного положения относится к правам соответствующих профсоюзных объединений, а не к полномочиям государства.

2. Представляется все же, что само по себе закрепление оспоренного положения в федеральном законе не противоречит Конституции Российской Федерации, выступая значимой государственной гарантией устойчивости и дееспособности сложно организованных общероссийских профсоюзов. Для государства, стремящегося стать правовым, это важно, в том числе потому, что профсоюзы принимают (должны принимать) разностороннее участие в осуществлении публично-властных функций, представляя в этой работе трудящихся и служа тем самым средством проникновения гражданского общества во власть.

Оспоренное законоположение является вполне допустимым и необходимым в практическом плане уточнением Конвенции N 87 Международной организации труда относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, согласно которой трудящиеся и предприниматели, без какого бы то ни было различия, имеют право создавать по своему выбору организации без предварительного на то разрешения, а также право вступать в такие организации на единственном условии подчинения уставам этих последних (статья 2).

Действительная проблема заключается не в уровне правового закрепления требования о непротиворечии уставов членских организаций объединений профсоюзов уставам последних, а в складывании такого его понимания, которое бы обеспечило равновесность ценностей единства сложно организованных профсоюзов и самостоятельности действий их членов (участников). Надо полагать, что требование непротиворечивости не подразумевает обязательность полной идентичности названных уставов и сведение права профсоюзов, территориальных объединений организаций профсоюзов разрабатывать и принимать свои уставы к переписыванию в них положений уставов объединений профсоюзов, в состав которых они входят. Не любое несоответствие (несовпадение) положений двух профсоюзных уставов означает наличие противоречия между ними.

Кстати, законодательное закрепление названного требования о непротиворечии уставов позволяет в рамках его конституционно-судебной оценки проверять конституционность не только его самого, но и в определенной мере и его практического применения в деятельности профсоюзов, уполномоченных государственных органов. Дело в том, что в силу части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

А вот устранение названного требования из закона и сохранение его исключительно в уставах профсоюзов выводит это требование и его понимание на практике из предмета конституционно-судебной проверки, поскольку Конституционный Суд Российской Федерации не наделен полномочием проверки конституционности уставов профсоюзов. Что касается иных судов, то они, проверяя законность уставов профсоюзов, не вправе оценивать их конституционность.

3. Следует иметь в виду также то, что Конституционный Суд Российской Федерации ранее высказался по близкому вопросу о конституционности положений Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", содержащих определения видов профсоюзных объединений и задающих тем самым структуру профсоюзов (Постановление от 24 октября 2013 года N 22-П).

Конституционный Суд в этом решении признал оспоренные положения абзацев первого - восьмого статьи 3 названного Федерального закона не соответствующими Конституции Российской Федерации не потому, что они вторгаются в исключительную компетенцию профсоюзов, но лишь в той мере, в какой они по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, установили закрытый перечень видов профсоюзных организаций и их структурных подразделений, тем самым не позволяя профсоюзам самостоятельно, исходя из стоящих перед ними целей и задач, определять свою внутреннюю (организационную) структуру, в том числе создавать профсоюзные организации и структурные подразделения профсоюзных организаций, не упомянутые в данном Федеральном законе.

Очевидно, что вопрос об основах взаимоотношений объединений профсоюзов со своими членами (участниками), включая обеспечение соответствия уставов последних уставам объединений профсоюзов, в состав которых они входят, имеет ту же природу, что и вопрос о внутренней структуре профсоюзов. Более того, то или иное решение вопроса о соответствии уставов разных профсоюзных объединений определяет (порой решающим образом) тип их внутренней структуры.

Поэтому если регулирование первого из названных вопросов не относится к правотворческим полномочиям федерального законодателя, тогда это справедливо и для второго вопроса. И наоборот, если вопрос о внутренней структуре объединений профсоюзов входит в той или иной мере в предмет законодательного регулирования, то в той же мере в этот предмет входит и вопрос об обеспечении соответствия уставам объединений профсоюзов уставов их членов (участников).

Не случайно в абзацах первом - восьмом статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" в определения некоторых видов профсоюзных объединений прямо заложено свойство обязательного соответствия уставов и деятельности одних из них уставам других профсоюзных объединений. Так, согласно названной статье первичная профсоюзная организация действует на основании устава общероссийского или межрегионального профсоюза либо на основании своего устава, принятого в соответствии с уставом соответствующего профсоюза. В структуре общероссийского профсоюза могут образовываться в соответствии с его уставом территориальные организации профсоюза и иные профсоюзные организации. В структуре межрегионального профсоюза могут образовываться в соответствии с его уставом территориальные организации профсоюза и иные профсоюзные организации.

Следовательно, оспариваемое положение пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" является логическим продолжением предписаний статьи 3 названного Федерального закона, закрепляющих определения видов профсоюзных объединений и закладывающих в них обязательность соответствия уставов и деятельности одних профсоюзных объединений уставам других профсоюзных объединений.

4. Признание в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 октября 2020 года N 44-П пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" не соответствующим Конституции Российской Федерации не отменяет действие иных правил, предусматривающих обязательность соответствия уставам объединений профсоюзов уставов входящих в них профсоюзов, их объединений.

Прежде всего, это уже приведенные выше положения статьи 3 названного Федерального закона. Правда, в этой статье в определениях общероссийского объединения профсоюзов и территориального объединения организаций профсоюзов аспект соответствия уставам этих объединений уставов их членских организаций не выделен. Однако он вытекает из иных норм.

Среди них предписание статьи 2 Конвенции N 87 Международной организации труда о праве трудящихся и предпринимателей вступать в организации на единственном условии подчинения уставам последних. Согласно пунктам 1 и 2 статьи 14 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" учредительным документом для общественных организаций как вида некоммерческих организаций (в их число входят и профсоюзы) является устав, требования которого обязательны для исполнения самой общественной организацией, ее учредителями (участниками). Обязательность устава объединения профсоюзов для его членов (участников) означает, что уставы последних должны соответствовать уставу объединения профсоюза.

В системе действующего правового регулирования выполнение указанного требования обеспечивается не только самими профсоюзами, но и уполномоченными государственными органами при регистрации профсоюзов, их объединений в качестве юридических лиц, при внесении изменений в их учредительные акты (ФНС, Минюст), а также при проведении проверок деятельности профсоюзов в рамках контрольных и надзорных мероприятий (Минюст, органы Прокуратуры).

Однако важно не только само требование соответствия уставов профсоюзных организаций уставу объединения профсоюзов, в состав которого они входят в качестве членов (участников), но и то, о каком соответствии должна идти речь. Здесь значимы два связанных между собой вопроса. Первый - все ли положения устава объединения профсоюзов выступают эталонами, задающими содержание уставов его членов, или только некоторые из них? Второй - в чем должно выражаться соответствие (несоответствие) уставов? Причем оба эти вопроса не могут решаться одинаково в объединениях профсоюзов разного типа. В силу этого регулирование вопросов соответствия уставов должно учитывать право профсоюзов объединяться в более тесные союзы (условно федерации) или в союзы с широкой автономией их членов (условно конфедерации).

С учетом отмеченного в законодательстве о профсоюзах следовало бы в целях обеспечения конституционной равновесности ценностей единства сложно организованных профсоюзов и самостоятельности действий их членов прямо закрепить критерии минимального соответствия уставов профсоюзов, объединений организаций профсоюзов уставам объединений профсоюзов, в состав которых они входят. Этот минимум должен быть рассчитан на объединения профсоюзов с максимально широкой автономией их членов (участников). Вместе с тем важно законодательно оговорить право профсоюзов объединяться в более тесные союзы, что предполагает введение в их уставах более жестких критериев соответствия уставов объединяющихся профсоюзов уставу их общего объединения.

Теперь о критериях минимального соответствия уставов профсоюзов, объединений организаций профсоюзов уставам объединений профсоюзов, в состав которых они входят. Во-первых, это соответствие уставов первых уставным целям и задачам объединений профсоюзов, в состав которых они входят. При этом в уставе конкретного объединения профсоюзов может предусматриваться необходимость обеспечения соответствия уставов его членов (участников) и иным положениям устава объединения профсоюзов.

Во-вторых, это запрет на реализацию профсоюзами, объединениями организаций профсоюзов положений их уставов тогда, когда такая реализация влечет неисполнение (несоблюдение) ими устава объединения профсоюзов. При этом в уставе конкретного объединения профсоюзов может предусматриваться запрет на включение в уставы его членов (участников) положений, противоречащих отдельным или всем (любым) положениям устава данного объединения профсоюзов.

Подобные минимальные критерии соответствия уставов профсоюзов, объединений организаций профсоюзов уставам объединений профсоюзов, в состав которых они входят, требуют своего закрепления в тех или иных формулировках в законодательстве о профсоюзах. В идеале - в Федеральном законе "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" как акте гарантийного типа.

С учетом изложенного предписание пункта 1 статьи 7 данного Федерального закона вызывает сомнение в его конституционности постольку, поскольку оно, взятое в системе действующего правового регулирования, не содержит всех необходимых критериев соответствия уставов профсоюзов, объединений организаций профсоюзов уставам объединений профсоюзов, в состав которых они входят. По сути, оспоренная норма "видит" только один тип объединения профсоюзов - централизованное объединение профсоюзов, игнорируя право профсоюзов формировать объединения с более широкой автономией их членов (участников). Можно сказать и так, что оспоренная норма "отвечает" за имеющийся в законодательстве о профсоюзах неконституционный пробел в части регулирования вопроса об обеспечении соответствия уставов разных профсоюзов и их объединений.