ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Н. КОКОТОВА ПО ПОСТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 40 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБРАЗОВАНИИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДСКОЙ ОКРУГ ГОРОД СИБАЙ

РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

Не разделяя ряд содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2017 года N 18-П суждений и выводов, излагаю свое особое мнение в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

1. Конституционный Суд Российской Федерации признал часть 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" не соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она возлагает на муниципальный район или городской округ - учредителя образовательной организации, реализующей основные общеобразовательные программы, в которой обучаются лица, проживающие в другом муниципальном районе или городском округе, организацию их бесплатной перевозки до образовательной организации и обратно за счет средств своего бюджета - без предоставления ему средств из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы или без компенсации соответствующих расходов из бюджета муниципального района или городского округа, в котором проживают обучающиеся, - если необходимость их зачисления в данную образовательную организацию обусловлена тем, что на территории муниципального района или городского округа, где проживают эти лица, возможность осуществления ими конституционного права на получение общедоступного и бесплатного основного общего образования с точки зрения обеспечения территориальной доступности образовательных организаций существенно затруднена или не может быть обеспечена.

Данный вывод сам по себе приемлем. Вместе с тем установление его действительного смысла в части определения в соответствии с ним источника финансирования бесплатной перевозки детей требует раскрытия того, что есть существенные затруднения возможности (или невозможность) осуществления детьми конституционного права на образование с точки зрения обеспечения его территориальной доступности в муниципальном образовании, где они проживают. Какая территориальная доступность тут имеется в виду: пешеходная или транспортная? И что есть необходимость зачисления детей в образовательную организацию иного муниципального образования в связи с указанными существенными затруднениями? Кроме того, важен учет причин нарушения нормальной территориальной доступности образовательных организаций для детей. Решение указанных задач Конституционный Суд Российской Федерации возложил на Федеральное Собрание Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (пункт 4 резолютивной части Постановления), поскольку это относится к их полномочиям. Однако в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2017 года N 18-П содержатся положения, которые "подсказывают" названным органам, как им следует названные задачи решать.

Суть подсказки проста: если на территории муниципального образования, в котором проживают дети, обучающиеся в образовательной организации другого муниципального образования, возможность получения ими образования существенно затруднена или не может быть обеспечена в части территориальной доступности образовательных организаций, то финансирование их бесплатной перевозки до образовательной организации, в которой они учатся, и обратно должно быть возложено на муниципальное образование, в котором дети проживают. Иные варианты финансирования бесплатной перевозки детей, как то: ее финансирование городским округом (муниципальным районом), в образовательной организации которого обучаются дети, проживающие в ином муниципальном образовании, или государством, или как-то еще, - могут иметь место, но не составляют обязанности названных публичных субъектов.

Изложенный подход Конституционного Суда Российской Федерации, как видится, не учитывает всех значимых для надлежащего разрешения данного конституционно-судебного затруднения обстоятельств и несет в себе известный заряд неопределенности.

2. Свой подход Конституционный Суд обосновывает ссылкой на конституционные критерии справедливости и соразмерности, приложение которых к оспоренному регулированию с учетом практики его применения позволяет возлагать ответственность за финансирование бесплатной перевозки детей на муниципальные образования, в которых дети проживают, поскольку их органы местного самоуправления своими действиями (бездействием) создали или не предотвратили существенные затруднения в доступности образования для детей. В качестве такого затруднения Конституционный Суд рассматривает упразднение в населенных пунктах муниципального района образовательных организаций, вынуждающее детей учиться в образовательных организациях иных муниципальных образований. При этом из текста разбираемого Постановления не ясно, снимает ли существенность упомянутого выше затруднения и вынужденность выбора детьми образовательной организации "на стороне" создание муниципальным районом условий для обучения детей в образовательной организации иного поселения своего муниципального района в соответствии с установленными нормативами транспортной доступности последних.

Распространение Конституционным Судом подобных доводов на муниципальные районы (читай - на сельскую местность) видится неубедительным прежде всего потому, что Конституционный Суд, возлагая ответственность на органы местного самоуправления муниципальных районов за упразднение на их территории образовательных организаций, не затруднился анализом действительных причин подобной практики. Главной же причиной сокращения, причем по всей стране, числа образовательных организаций - прежде всего малокомплектных - является отнюдь не своеволие местных властей, а проводимая в течение ряда лет финансовая политика государства, предусматривающая оптимизацию расходов на образование, в том числе за счет упразднения образовательных организаций.

Так, по данным Счетной палаты Российской Федерации, в результате проведенных в 2014 году оптимизационных мероприятий в стране реорганизованы 2030 образовательных организаций, ликвидированы 592 образовательные организации. В числе ликвидированных 395 общеобразовательных организаций. В период с 2015 по 2018 годы запланированы к реорганизации (ликвидации) 1320 государственных (муниципальных) организаций дошкольного образования, 1608 общеобразовательных организаций и 216 организаций дополнительного образования детей от общего количества организаций соответствующего уровня образования, действовавших в 2013 году. По данным Минобрнауки России за период 2007 - 2011 годов сеть организаций общего образования была сокращена на 25 % пропорционально сокращению численности обучающихся <1>. Это при том, что на основании демографического прогноза Росстата к 2020/21 учебному году в сфере образования потребуется на 2,5 миллиона мест больше, чем в 2012/13 учебном году.

--------------------------------

<1> Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 30 марта 2015 года N 12К (1023) "О результатах контрольного мероприятия "Проверка исполнения соглашений между Министерством образования и науки Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) образовательных организаций". Об этом также см.: Башкатова А. От оптимизации пострадали образование и культура // Независимая газета (15 апреля 2015 года); Ахметов Э. Оптимизация образования в Башкирии: получилось как всегда (23 февраля 2014 года) // http: www.mk.ru/print/article/989067/

Планирование деятельности по оптимизации сети образовательных организаций в столь значительных масштабах подсказывает, что принятие решений о реорганизации (ликвидации) отдельных из них только в случае выявления их несоответствия нормативным критериям эффективности призвано легитимировать заранее намеченное массовое сокращение числа образовательных организаций. Понятно же, что с неэффективностью в сфере образования, если она выявлена, лучше бороться, по крайней мере вначале, менее радикальными, чем упразднение учебных заведений, способами.

Политика оптимизации сети образовательных организаций в стране затрагивает не только сельскую местность, но больнее всего ощущается именно на ней. Так, согласно сведениям Счетной палаты Российской Федерации, из 19,3 тысяч населенных пунктов с численностью населения от 301 человека до 1,5 тысяч жителей 9,5 тысяч населенных пунктов не имеют дошкольных образовательных организаций, а 6 тысяч населенных пунктов - организаций общего образования. При этом 691 населенный пункт находится на расстоянии от 25 до 50 км от ближайшей дошкольной образовательной организации, 591 населенный пункт - до ближайшей организации общего образования, 186 населенных пунктов - на расстоянии свыше 50 км от ближайшей дошкольной образовательной организации, 349 населенных пунктов - до ближайшей организации общего образования. Вследствие таких расстояний время, проведенное школьниками в пути до образовательной организации и обратно, превышает 30 минут, что нарушает нормы Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.2.2821-10, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 года N 189.

Могут ли органы местного самоуправления воспротивиться общей линии на реорганизацию (ликвидацию) тех же малокомплектных школ на своей территории? Ответ на этот вопрос, с учетом того что основное финансирование образовательных организаций осуществляет государство, очевиден - нет, не могут. Имеют ли они достаточные ресурсы для того, чтобы сохранить на своей территории образовательные организации, подпадающие под критерии упразднения, за счет замещения государственного финансирования последних муниципальным финансированием? Нет, не имеют, поскольку значительное число муниципальных районов, составляющих их поселений находится в глубокой финансовой зависимости от государства. Такую зависимость от поступлений из бюджетов вышестоящих уровней не может перекрыть и случающаяся иногда профицитность местных бюджетов.

Кстати, во многих сельских населенных пунктах, расположенных в поселениях муниципальных районов, не надо упразднять образовательные организации - их там никогда и не было. Ответственность за их отсутствие как способ определения тех, кто должен финансировать бесплатную перевозку детей, проживающих в данных населенных пунктах и обучающихся не в ближайшем поселении соответствующего муниципального района, а в соседнем городском округе, тоже надо во всех случаях возлагать на органы местного самоуправления этого муниципального района? А разве не государство ответственно за то, что в России село значительно отстает от города по уровню развития, по насыщенности и качеству социальной инфраструктуры, в том числе в области образования?

В соревновании цивилизаций, важным плацдармом которого выступает обустройство среды обитания человека, качество жизни людей, мы не смотримся катастрофически отставшими от конкурентов в разрезе городов, прежде всего крупных и крупнейших - тут нам есть и что показать в качестве наших достижений. Однако мы серьезно проигрываем тому же Западу на уровне сельских населенных пунктов, малых городов (конечно, и тут есть приятные исключения). Сделав в советское время ставку на города как место обитания рабочего класса, объявленного главной силой развития общества, мы остановили естественное развитие села, превратили его во второсортный придаток города. И эта тенденция не преодолена. Ее следствием является сохранение в массовом сознании стереотипов высокомерного отношения города к селу, его жителям, что отражает устойчивый негативный эмоциональный заряд таких, к примеру, слов, как "колхозники", "дерёвня".

С учетом отмеченного Постановление Конституционного Суда от 6 июля 2017 года N 18-П можно прочесть применительно к обсуждаемому вопросу и как отчасти воспроизводящее недопонимание городом деревни, нежелание принимать в расчет глубинные проблемы сельской местности. Да, вроде бы данное Постановление принято в пользу тех сельских жителей, чьи дети обучаются в городе. Но поскольку финансировать бесплатную перевозку этих детей, с точки зрения Конституционного Суда, должен муниципальный район, в котором дети проживают, то это означает, что бесплатная перевозка детей будет финансироваться за счет других жителей этого района, что ведет к сокращению финансирования объектов его и так скудной инфраструктуры. Речь тут идет, конечно, о среднестатистическом муниципальном районе.

Таким образом, Конституционный Суд, определив в данном деле на основе конституционных критериев справедливости и соразмерности в качестве субъектов, ответственных за финансирование бесплатной перевозки детей до образовательных организаций и обратно, те муниципальные образования, в которых дети проживают, не учел того, что существенные затруднения с территориальной доступностью образования в них не обязательно заданы действиями (бездействием) их органов местного самоуправления. В тех же сельских муниципальных образованиях названные затруднения, даже если внешне они связаны с упразднением муниципальных образовательных организаций органами местного самоуправления, решающим образом вызваны современной политикой государства, наследием государственной политики прежних времен.

В большинстве случаев отсутствие образовательных организаций на селе, в том числе по причине их упразднения, это не вина, а беда сельских муниципальных образований. И это обстоятельство должно было быть принято Конституционным Судом во внимание при оперировании им такими фундаментальными конституционными категориями, как справедливость и соразмерность.

3. Финансирование деятельности муниципальных образовательных организаций в значительной мере осуществляется за счет трансфертов из региональных бюджетов. Субъекты РФ финансируют те же расходы на оплату труда педагогических и иных работников образовательных организаций, на приобретение учебников и учебных пособий. При этом нормативы такого финансирования определяются в расчете на одного обучающегося в год (подушевой принцип). Так, в Республике Башкортостан этот подход установлен постановлением Правительства РБ от 5 мая 2015 года N 148 "О нормативах финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и дополнительного образования в муниципальных образовательных организациях Республики Башкортостан".

Использование подушевого принципа означает, что, к примеру, зачисление в образовательную организацию городского округа на свободные места детей, проживающих на территории поселения, входящего в состав муниципального района и граничащего с названным городским округом, влечет (должно влечь) перераспределение в пользу городского округа указанного бюджетного финансирования. В таком случае дети, проживающие в муниципальном районе, оказываются в рамках образовательных отношений функционально прикрепленными к городскому округу. Следовательно, организация их обучения, включая вопросы их перевозки до образовательной организации и обратно, попадает в сферу ответственности органов местного самоуправления городского округа.

С учетом отмеченного невозможно согласиться с выводом Конституционного Суда о том, что возложение обязанности по организации бесплатной перевозки детей, проживающих в муниципальном образовании, в котором имеются существенные затруднения с территориальной доступностью образования, на другое муниципальное образование - учредителя образовательной организации, где дети учатся, нарушает запрет возложения на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением другими муниципальными образованиями своих полномочий. Этот вывод не соответствует не только действующему в данной области законодательству, но и никоим образом не вытекает из его конституционных основ.

Кстати, при руководстве приведенным выводом равно справедливо и обратное утверждение о нарушении названного запрета тогда, когда организацию бесплатной перевозки детей, включая ее финансирование, осуществляет муниципальное образование, в котором дети проживают, а не муниципальное образование, в образовательной организации которого эти дети учатся, если государственное финансирование их обучения идет последнему.

Надо еще понимать, что ограничение сферы осуществления органами местного самоуправления их полномочий границами соответствующего муниципального образования вовсе не означает, что такие полномочия (равно как и муниципальные услуги) не могут касаться лиц, проживающих на территории других муниципальных образований. Распространение полномочий органов местного самоуправления одного муниципального образования на граждан, проживающих в других муниципальных образованиях, вполне естественно, когда такие граждане, например, обучаются, работают, просто находятся на территории первого муниципального образования. Или когда они, находясь на территории своего муниципального образования, становятся получателями благ, исходящих от органов местного самоуправления иных муниципальных образований. При этом перевозка детей муниципальным образованием - учредителем образовательной организации, в которой учатся дети, проживающие в другом муниципальном образовании, с территории последнего до образовательной организации и обратно вовсе не означает, что одно муниципальное образование осуществляет полномочия другого муниципального образования, да еще и на его территории, хотя бы потому, что такая деятельность вовсе не предполагает наличия в сфере своего властного воздействия "чужих" объектов управления на территории "чужого" муниципального образования. Да и как можно говорить о "перехвате" одним муниципальным образованием (где дети учатся) полномочий по финансированию обучения у другого муниципального образования (где они живут), если законодательство предусматривает запись детей на свободные места в образовательной организации другого муниципального образования по желанию детей и их родителей.

Другое дело, что на сегодня в стране отсутствует ясный механизм оперативного перераспределения средств государственного финансирования между муниципальными образованиями, в которых дети проживают и в которых они обучаются. Определение точного количества обучающихся на текущий учебный год и принятие очередного местного бюджета происходит в разные временные отрезки - зачисление обучающихся производится перед началом нового учебного года, когда местный бюджет на текущий финансовый год уже давно принят.

Как отмечает в своем отзыве доктор юридических наук Е.С. Шугрина, механизмы оперативного перераспределения средств между бюджетами разных муниципальных образований в связи с переходом незначительного количества обучающихся из школы, находящейся в юрисдикции одного муниципального образования (например, муниципального района), в школу, находящуюся в юрисдикции другого муниципального образования (например, городского округа), только формируются. Для проведения названного перераспределения требуется внесение изменений не только в бюджеты муниципальных образований, но и в бюджет соответствующего субъекта федерации. Кроме того, предусмотрены разные нормативы для городских и сельских, особенно малокомплектных, школ.

В настоящее время в действующем законодательстве отсутствует четкое установление того, каким образом городская школа будет получать финансирование за обучающегося, перешедшего из сельской малокомплектной школы, например, для завершения обучения в старших классах <2>. Все это искажает соответствующее Конституции понимание и применение оспоренного законоположения, порождая неопределенность в вопросе о том, на ком должна лежать ответственность за бесплатную перевозку детей до образовательных организаций и обратно. Конституционному Суду следовало признать данный аспект проверяемого регулирования не соответствующим Конституции Российской Федерации.

--------------------------------

<2> Об этом также см.: Анализ нормативного подушевого финансирования общего образования в субъектах Российской Федерации: современная аналитика образования / И.В. Абанкина, М.Ю. Алашкевич, В.А. Винарик, П.В. Деркачев, С.С. Славин, Л.М. Филатова. М.: НИУ ВШЭ, 2016. N 6.

Если с учетом сказанного вернуться к отношениям муниципального района и городского округа, то в ситуации, когда дети, проживающие в муниципальном районе, обучаются в городском округе, а государственное финансирование на их обучение продолжает получать муниципальный район, очевидна необходимость перераспределения между ними финансовых ресурсов тем или иным образом. Соответственно, требуется нормативная основа указанного перераспределения. Кроме того, при таких обстоятельствах финансирование упомянутой бесплатной перевозки обучающихся, если его не осуществляет государство, справедливо возложить на муниципальный район, - как минимум, на период перераспределения соответствующих финансовых потоков.

4. Оспоренное законоположение, взятое в системе действующего регулирования, отличается неопределенностью и в иных аспектах. Так, оно предусматривает необходимость обеспечения бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях между поселениями.

Однако поселения (городские и сельские) являются отдельными видами муниципальных образований. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (абзацы второй и третий статьи 2).

Городские и сельские поселения входят в состав муниципальных районов, объединяющих несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абзац пятый статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В результате не ясно, вытекает ли из оспоренного законоположения обязанность уполномоченных лиц по организации бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях при нахождении их места жительства вне пределов пешеходной доступности их образовательных организаций, если место жительства таких обучающихся находится в границах соответствующего муниципального образования (городского или сельского поселения, городского округа, муниципального района - для межселенных территорий). Иными словами, могут ли под термином "поселения" в оспариваемом законоположении пониматься населенные пункты, входящие в состав территории поселений, городских округов? И могут ли к поселениям приравниваться межселенные территории муниципальных районов?

Допустимо то предположение, что законодатель сознательно ограничил необходимость бесплатной перевозки обучающихся перевозкой детей между поселениями. Так, внутри поселений, как и городских округов, имеется, как правило, необходимое регулярное транспортное сообщение, осуществляемое общественным транспортом за доступную плату. Поэтому даже если ребенок проживает в поселении вне пределов пешеходной доступности своей школы, он за счет родителей вполне может добираться до школы и обратно общественным транспортом, тем более если родители сами выбрали отдаленную школу. Однако данный подход не учитывает реального положения вещей.

Так, те же сельские поселения включают в свой состав, как правило, ряд сельских населенных пунктов, отстоящих друг от друга порой на значительном расстоянии. Поэтому зачастую детям приходится добираться до своей школы (единственной в поселении) несколько километров лесом, по бездорожью из одного населенного пункта в другой. А зимой? Далее надо принять во внимание и то, что сегодня законодатель открыл "ящик Пандоры" - допустил облегченное преобразование муниципальных районов в городские округа (опыт Свердловской области запущен в масштабе всей страны). Но если де-юре придать статус городского округа огромным территориям со множеством населенных пунктов, разбросанных друг от друга на значительные расстояния, это не даст им автоматически мощную городскую инфраструктуру, включая транспортное сообщение и дороги. Это не "выдавит" из таких городских округов сельскую местность.

Так допустимо ли с точки зрения конституционного принципа равенства ограничение бесплатной перевозки обучающихся только такими перевозками между поселениями, что исключает их использование внутри городских, сельских поселений, городских округов, а также включение в их орбиту межселенных территорий?

Буквальное толкование оспариваемого законоположения, вводящего бесплатную перевозку обучающихся только между поселениями, строго говоря, ставит под вопрос допустимость такой перевозки между муниципальными районами и городскими округами (наш случай). Надо сказать, что в анализируемом Постановлении Конституционный Суд его снял, указав, что при введении названного регулирования городской округ характеризовался и как городское поселение. Следовательно, с точки зрения Конституционного Суда, законодатель изначально имел в виду необходимость организации бесплатной перевозки обучающихся и между городскими округами и муниципальными районами.

Далее непонятно, действует ли правило о бесплатной перевозке детей, если ребенок, обучающийся в образовательной организации муниципального образования одного субъекта РФ, проживает на территории другого субъекта РФ или когда ребенка обучают родители самостоятельно и в школу ему надо являться только для сдачи экзаменов? А действует ли названное правило применительно к таким формам обучения, как очно-заочная или заочная? Какие виды транспорта могут использоваться для бесплатной доставки, а какие нет - вертолет в ЯНАО как единственный вид транспорта для многих случаев тоже бесплатно или в тех условиях допустима только бесплатная доставка вертолетом детей для обучения в интернатах?

Имеется неопределенность и в вопросе участия государства в финансировании бесплатной перевозки обучающихся. В соответствии с пунктом 13 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ.

При этом если расходы на бесплатную перевозку обучающихся относятся к хозяйственным нуждам образовательных организаций, что вполне допустимо, поскольку выражает их существо, то они в соответствии с пунктом 13 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" должны финансироваться за счет средств бюджета субъекта РФ, поскольку к расходным обязательствам муниципальных образований, финансируемых из местных бюджетов, в этой части данной нормой отнесены лишь расходы на содержание зданий и коммунальные расходы. Хотя в законодательстве отсутствует и прямое отнесение расходов на бесплатную перевозку обучающихся к хозяйственным нуждам образовательных организаций, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ.

В любом случае при определении объемов государственного финансирования муниципальных образовательных организаций на основе подушевого принципа субъекты РФ, как правило, не учитывают расходы на бесплатную перевозку обучающихся.

Все же некоторые субъекты РФ берут на себя финансирование названной деятельности. Так, Закон Калужской области "Об образовании в Калужской области" предусматривает, что обучающимся в государственных и муниципальных образовательных организациях предоставляется транспортное обеспечение в виде организации бесплатной перевозки обучающихся с целью организации образовательного процесса как дополнительная мера социальной поддержки, реализуемая органом исполнительной власти Калужской области, осуществляющим государственное управление в сфере образования, за счет средств областного бюджета (статья 10) <3>.

--------------------------------

<3> В отзыве по настоящему делу доктора юридических наук О.А. Кожевникова представлена позиция, согласно которой финансирование транспортного обеспечения обучающихся в системе действующего регулирования является видом социальной поддержки, входящим в систему государственных гарантий права на образование. В силу этого оно не относится к вопросам местного значения и должно финансироваться государством.

Не все перечисленные выше аспекты неопределенности оспоренного законоположения проявили себя в деле заявителя. Однако Конституционному Суду следовало бы, не разбирая все их подробно, дать им общую характеристику и оценить их общий негативный эффект. Как представляется, обрисованная неопределенность нарушает конституционные принципы правового государства, равенства и справедливости, ущемляя конституционное право каждого на образование, и противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 2, 17 - 19 и 43.

5. С учетом вышеизложенного Конституционному Суду, как представляется, следовало в оценке проверяемого регулирования основной акцент сделать на его неопределенности, уйдя от прямого указания на те публичные субъекты, которые, с его точки зрения, должны финансировать бесплатную перевозку обучающихся, тем более должны это делать по основанию упречности своего поведения.

Дело в том, что вопрос о субъектах, ответственных за финансирование бесплатной перевозки обучающихся, требует учета множества разных обстоятельств, постоянно меняющихся, и в значительной мере относится к сфере целесообразного законодательного выбора. Законодатель здесь вправе избрать разные подходы. Так, финансирование бесплатной перевозки детей может быть отнесено им (если выделять основные схемы) к полномочиям органов местного самоуправления тех муниципальных образований, где дети проживают или где они учатся. Оно может быть отнесено к полномочиям государства. Если законодатель пойдет на закрепление обязанности финансирования в полном объеме бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях за муниципальными образованиями, в которых дети живут или учатся, то ему следует компенсировать данное решение соответствующим перераспределением финансовых ресурсов между государством и муниципальными образованиями. Перспективны схемы, предполагающие рассмотрение названного финансирования как общего дела органов всех уровней публичной власти при решающей роли органов государства. Не исключено использование в некоторых случаях в том или ином объеме иных источников финансирования (хозяйствующие субъекты и др.).

В любом случае законодатель, материализуя одну из возможных схем финансирования бесплатной перевозки обучающихся, обязан устранить ту неопределенность, которая присуща современному регулированию в данной области. А ее устранение предполагает конкретизацию вводного предписания части 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в целом комплексе материальных и процессуальных норм, развернуто закрепляющих условия и порядок финансирования бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях для разных жизненных ситуаций.

И в завершение о временном регулировании. Представляется, что оно могло бы в тексте Постановления выглядеть так: "Впредь до внесения в действующее правовое регулирование необходимых изменений орган местного самоуправления муниципального образования, являющийся учредителем образовательной организации, организует бесплатную перевозку очно обучающихся в ней по основным общеобразовательным программам лиц, зарегистрированных по месту жительства и фактически проживающих на территории другого муниципального образования, до образовательной организации и обратно с обязательной компенсацией понесенных в связи с осуществлением этого полномочия расходов соответствующим субъектом Российской Федерации".