5. Повторное привлечение к административной ответственности

Позиция по данному вопросу изложена в Постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 марта 2015 г. N 20АП-7770/14 (7).

Федеральное государственное казенное учреждение комбинат "Речной" управления Федерального агентства по государственным резервам по Центральному федеральному округу (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 12.09.2014 N 10 по делу об административном правонарушении, вынесенного управлением надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Калужской области (далее - управление).

Решением Арбитражного суда Калужской области от 03.12.2014 заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что акт проверки от 09.09.2014 N 61 не может служить надлежащим доказательством допущенных обществом нарушений, поскольку проверка проведена с грубыми нарушениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу об истечении на дату вынесения оспариваемого постановления установленного частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) годичного срока давности привлечения учреждения к административной ответственности по статье 20.4 КоАП РФ.

Не согласившись с принятым решением, управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления. Административный орган не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что внеплановая проверка была проведена с нарушением пункта 2 части 2 и части 3 статьи 20 Закона N 294-ФЗ. Ссылается на то, что по результатам проведенной внеплановой проверки учреждения управлением выявлен факт не устранения ранее выявленных нарушений, что явилось основанием для составления акта проверки от 09.09.2014 N 61 с указанием этих нарушений и протокола об административном правонарушении по части 12 статьи 19.5 КоАП РФ. По мнению управления, с учетом того, что допущенные нарушения являются длящимися, общество не устранило их в срок, установленный в предписании, то срок давности привлечения учреждения к ответственности по статье 20.4 КоАП РФ следует исчислять с момента повторного обнаружения управлением указанных нарушений.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, выслушав участвующих в деле лиц, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит отмене по следующим основаниям.

В соответствии со статьями 37, 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в том числе собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Факт нарушения обществом требований Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Закона N 123-ФЗ, Правил Противопожарного режима в РФ, утвержденных постановлением правительства N 390, НПБ 110-03 "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией", утвержденный приказом МЧС России от 18.06.2003 N 315, НПБ 104-03 "Проектирование систем оповещения людей о пожаре", утвержденные приказом МЧС России от 20.06.2003 N 323, СП 3.13130.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре. Требования пожарной безопасности", СП 5.13130.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические", СП 10.13130.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Внутренний противопожарный водопровод", СП 4.13130.2013 "Свод правил. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", СНиП: 2.11.03-93, 21-01-97, 2.04.01-85 подтвержден материалами дела, в том числе: актом проверки и протоколом об административном правонарушении от 09.09.2014 N 61, и обществом по существу не оспаривается.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Вина учреждения как условие привлечения к административной ответственности в соответствии со статьей 2.2 КоАП РФ подтверждается совокупностью имеющихся в деле доказательств.

При этом доказательств принятия заявителем всех зависящих от него мер по предупреждению совершения административного правонарушения, а также наличия объективных препятствий для соблюдения требований пожарной безопасности, которые он не мог предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в дело не представлено.

Доводы учреждения, связанные с отсутствием его вины в совершении вменяемого административного правонарушения, в том числе со ссылками на организационно-правовую форму - казенное учреждение и отсутствие финансирования на устранение выявленных нарушений, отклоняются, поскольку данные обстоятельства не освобождают общество от административной ответственности.

Кроме того, в деле отсутствуют доказательства обращения учреждения в период между двумя проведенными проверками к собственнику с заявлениями о дополнительном финансировании.

Суд апелляционной инстанции полагает ошибочным вывод суда первой инстанции об истечении на дату вынесения оспариваемого постановления, установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ годичного срока давности привлечения учреждения к административной ответственности.

В силу части 4 статьи 4.1 КоАП РФ назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.

В соответствии с правовой позицией Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 19 постановления от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния.

Как следует из материалов дела, обязанности, установленные вышеперечисленными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы обеспечения пожарной безопасности, исполнены обществом не были, что образует состав длящегося административного правонарушения.

Длящееся правонарушение начинается с момента совершения противоправного действия или противоправного бездействия, сопряжено с длительным невыполнением лицом возложенной на него законодательством обязанности и прекращается вследствие действий самого лица, направленных к прекращению правонарушения, или вмешательства уполномоченного государственного органа. Длящееся правонарушение является юридически оконченным правонарушением.

Длящееся правонарушение может прекратиться как фактически - путем исполнения соответствующей обязанности самим нарушителем, так и юридически - путем обнаружения правонарушения административным органом, привлечения виновного к ответственности, выдачи ему предписания об устранении выявленных нарушений.

В рассматриваемом случае, хотя фактически имеет место единое противоправное деяние, однако юридически дальнейшее противоправное поведение учреждения необходимо расценивать как повторное, характеризующееся длительностью противоправного поведения, связанного с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного периода не исполняется.

Таким образом, тот факт, что органом государственного пожарного надзора соответствующие нарушения были выявлены по результатам проведенной ранее плановой проверки, не свидетельствует о том, что учреждение не совершает указанные нарушения вновь.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 27.10.2009 N 6417/09 по делу N А13-10162/2008 (8).

В противном случае, предыдущий факт выявления соответствующих нарушений и вынесение предписания устранить нарушения обязательных правил и норм может повлечь невозможность в дальнейшем применения мер принуждения при непрекращающемся противоправном поведении, и по сути, позволил бы лицу избежать наказания при продолжительном нарушении существующих требований закона и не предпринимать попыток к устранению допущенных нарушений.

На основании изложенного и с учетом выводов Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", поскольку в данном случае обязанность по устранению допущенных нарушений к определенному сроку возложена на общество предписанием органа, осуществляющего государственный надзор, то новый срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока исполнения предписания.

Судебная коллегия не может согласиться и с выводом суда первой инстанции о том, что акт проверки не может служить надлежащим доказательством допущенных обществом нарушений, поскольку проверка проведена с грубыми нарушениями Закона N 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является: истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Из анализа вышеназванных норм не следует вывод о том, что если целью внеплановой проверки является контроль за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, то выявление иных нарушений, свидетельствует о проведении новой проверки, которая должна иметь самостоятельные основания.

В данном случае административным органом проведена внеплановая выездная проверка исполнения ранее выданного предписания N 48/1/35. При проведении проверки исполнения предписания административным органом установлено, что общество в указанный срок не исполнило требования предписания в полном объеме, продолжает осуществлять деятельность с нарушением требований пожарной безопасности.

Таким образом, административным органом выявлено, в том числе, самостоятельное правонарушение: нарушение требований пожарной безопасности, зафиксированное в акте проверки N 61. Указанное правонарушение образует самостоятельный состав.

Объектом правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 20.4 Кодекса, являются общественные отношения в сфере пожарной безопасности. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Таким образом, независимо от оснований проведения проверки, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении по соответствующей статье Кодекса.

Следовательно, материалами дела подтверждается нарушение обществом правил пожарной безопасности, несоблюдение которых образует признаки объективной стороны административных правонарушений предусмотренных частями 1, 3 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Нарушений порядка привлечения к административной ответственности управлением не допущено.

В силу части 2 статьи 4.4 КоАП РФ при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.

На основании приведенной нормы административный орган правомерно назначил учреждению наказание в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей.

Штраф учреждению назначен в минимальном размере, предусмотренном частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Оснований для применения правил статьи 2.9 КоАП РФ (малозначительность) и освобождения заявителя от административной ответственности не имеется. Доказательств исключительности применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния, что необходимо для квалификации правонарушения как малозначительного, не установлено.

Отсутствуют у судебной коллегии и основания для вывода о несоразмерности назначенного учреждению штрафа совершенному правонарушению и снижения его ниже низшего предела санкции части 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

На основании изложенного Двадцатый арбитражный апелляционный суд постановил решение Арбитражного суда Калужской области по делу N А23-4959/2014 отменить, требования учреждения оставить без удовлетворения. (9)