ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Н. КОКОТОВА

Не разделяя содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года N 30-П выводы относительно закрепленной в оспариваемых положениях модели разграничения правотворческих полномочий разных уровней публичной власти в части определения способа избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также некоторых городских поселений, излагаю свое особое мнение в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

1. Оспариваемая заявителями часть 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделила субъекты Российской Федерации правом определять законом способы избрания глав муниципальных образований, выбирая их из тех вариантов, что предусмотрены в названной норме, в том числе вводить единственный способ избрания главы для конкретных муниципальных образований. В последнем случае установление способа избрания главы в уставе муниципального образования превращается в формальность, поскольку муниципальное образование обязано в своем уставе воспроизвести тот способ избрания главы, который для него установлен законом субъекта Российской Федерации (части 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Часть 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ранее действовавшей редакции предусматривала право муниципальных образований непосредственно воспроизводить в своем уставе способ избрания главы муниципального образования из тех, что закреплялись в указанном Федеральном законе. Кроме того, ныне действующая редакция части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнительно к вариантам избрания главы муниципального образования гражданами на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования из состава своих депутатов закрепила возможность избрания главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Следовательно, главой муниципального образования может стать кандидат, не проходивший горнило выборов, не получивший мандат доверия непосредственно от избирателей.

При этом в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии, отбирающих кандидатов на должность главы, назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - главой субъекта Российской Федерации. В случае образования в муниципальном районе местной администрации, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения - административного центра района, при формировании конкурсной комиссии одна четвертая часть членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - главой субъекта Российской Федерации.

Таким образом, субъекты Российской Федерации получили действенное средство влияния на подбор глав муниципальных районов и городских округов. Не случайно практика применения новой редакции части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показывает, что субъекты Российской Федерации, воспользовавшись изменившимся регулированием, зачастую вводят единственный и безальтернативный для разных видов муниципальных образований способ избрания главы муниципального образования, причем во многих случаях это именно избрание главы по конкурсу.

Модель с избранием главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, имеет сильные и слабые стороны, однако сама по себе не вызывает сомнений в ее конституционности, да и заявители ее как таковую не оспаривают. Надо полагать, что именно она стала альтернативой еще недавно активно продвигавшемуся и явно не соответствующему Конституции Российской Федерации варианту прямого назначения глав муниципальных образований главами субъектов Российской Федерации.

При этом следует согласиться с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Постановлении от 1 декабря 2015 года N 30-П, согласно которой оспоренные положения не предполагают вхождение в состав представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительными органами поселений из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Представительный орган любого муниципального образования, в том числе муниципального района, должен состоять из лиц, избранных населением. В то же время данная позиция Конституционного Суда Российской Федерации не означает, что отсутствие у главы муниципального образования, избранного по итогам конкурса, мандата избирателей позволяет закреплять за ним меньший объем полномочий и гарантий, чем за главами таких же муниципальных образований, но избранными на муниципальных выборах или представительными органами из состава депутатов. Так, к избранному по итогам конкурса главе (как все же выборному должностному лицу, замещающему муниципальную должность) не может применяться, например, административная дисквалификация.

2. По мнению заявителей, оспариваемые положения, предоставляя субъектам Российской Федерации право устанавливать законом один из двух способов формирования представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением, а также один из нескольких способов избрания главы муниципального образования и вариантов его места в системе органов местного самоуправления, означают наделение субъектов Российской Федерации правом определять структуру органов местного самоуправления (в части главных ее вопросов), что не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку лишает население конституционного права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (статья 12; статья 131, часть 1).

Если под структурой органов местного самоуправления (статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации), определяемой населением самостоятельно в соответствии с действующим законодательством, понимать перечень (состав) органов местного самоуправления конкретного муниципального образования и их организационно-властное соотношение между собой, то способ (порядок) формирования органов местного самоуправления, будучи связанным со структурой последних (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 года N 9-П), все же непосредственно в нее не входит. Способ (порядок) формирования органов местного самоуправления и структура органов местного самоуправления являются самостоятельными элементами системы органов местного самоуправления, системы местного самоуправления в целом (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем часть 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не исключает установление законом субъекта Российской Федерации не только способа (порядка) избрания главы конкретного муниципального образования, но и места главы в структуре органов местного самоуправления этого муниципального образования. Так, законом субъекта Российской Федерации может быть в качестве единственного варианта, в том числе для конкретного муниципального образования, установлено, что избранный на муниципальных выборах глава входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя или что такой глава возглавляет местную администрацию.

Выбор региональным законодателем избрания главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, в качестве единственного варианта в силу пункта 5 части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" автоматически означает, что такой глава возглавляет местную администрацию. Следует отметить, что в системе действующего правового регулирования именно положение главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления является главным критерием различения разных моделей организации аппарата муниципальной власти (разных вариантов структуры органов местного самоуправления).

Определение структуры органов местного самоуправления включает и решение вопроса о наименовании этих органов, однако наименования основных из них - представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В конечном итоге при таком регулировании от конституционного права граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления остается лишь их право включать в жестко заданную на законодательном уровне структуру ее дополнительные звенья. Так, в муниципальных образованиях может создаваться контрольно-счетный орган. Правда, его создание отнесено к полномочиям не непосредственно граждан, а представительного органа. Перечисление в федеральном законодательстве практически всех видов органов, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления передаваемых муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, делает излишним создание на местах каких-либо еще органов.

Установление в федеральном законодательстве нормативных требований к структуре органов местного самоуправления, основных и обязательных элементов названной структуры само по себе не только не нарушает право граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, но и способно дать ему нормативную определенность, если предусматривает разные варианты организации аппарата муниципальной власти, выбор одного из которых осуществляют сами муниципальные образования. При этом Российская Федерация вправе делегировать часть таких полномочий субъектам Российской Федерации при наличии действенных федеральных гарантий, исключающих нарушение субъектами Российской Федерации при использовании названных полномочий конституционных прав граждан в сфере местного самоуправления, в том числе права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Очевидно, что федеральный законодатель, предоставив субъектам Российской Федерации право законодательно регулировать вопросы структуры органов местного самоуправления, не предусмотрел соответствующих гарантий, защищающих право граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

Вполне разумно было бы и допущение федеральным законодателем введения субъектами Российской Федерации с учетом их национально-культурных, исторических, иных особенностей дополнительных по отношению к федеральным вариантов организации аппарата муниципальной власти. Тут главное, чтобы возможность выбора тех или иных вариантов структуры органов местного самоуправления оставалась за муниципальными образованиями, местным населением, а видовое разнообразие региональных моделей организации аппарата муниципальной власти - соответствовало закрепленным на федеральном уровне общим принципам организации местного самоуправления.

С учетом изложенного положения части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в системе действующего правового регулирования существенно ограничивают конституционное право граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, не соответствуя, как представляется, статьям 12, 130 и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации, отвечая в пределах своих полномочий за состояние дел на собственных территориях, а следовательно, за то, что происходит в муниципальных образованиях, притом что значительная часть государственных полномочий осуществляется на местах, заинтересованы в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления, в установлении той или иной структуры последних. Однако для осуществления субъектами Российской Федерации названного интереса необязательно в нарушение конституционных предписаний устанавливать непосредственно законами субъектов Российской Федерации структуру органов местного самоуправления, ограничивая права местного населения. Очевидно, что у субъектов Российской Федерации имеются широкие возможности по стимулированию в рамках диалога с муниципальными образованиями выбора последними такой модели организации аппарата муниципальной власти, которая приемлема и для субъектов Российской Федерации. Конечно, это гораздо труднее, чем прямо регламентировать муниципальную жизнь.

3. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 2015 года N 30-П исключил для субъектов Российской Федерации возможность устанавливать единственный вариант порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления глав муниципальных образований, однако только в отношении сельских и некоторых городских поселений. В то же время он признал конституционной возможность воспроизведения законами субъектов Российской Федерации единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления глав муниципальных образований - муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач сопоставимы с городскими округами.

Конституционный Суд Российской Федерации при этом указал, что при воспроизведении законами субъектов Российской Федерации конкретного варианта порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному и тому же виду муниципальных образований, обязательно применение нормативно закрепленных критериев определения состава таких муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение.

Установка Конституционного Суда Российской Федерации на закрепление субъектами Российской Федерации названных нормативных критериев как обязательного условия введения единственного варианта избрания главы и его места в структуре органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований сыграет, как видится, положительную роль, поскольку нацелена на предотвращение произвольного и тотального насаждения сверху в муниципальных районах, городских округах и городских поселениях единственного и безальтернативного варианта структуры органов местного самоуправления. Вместе с тем данный подход не безупречен.

Во-первых, введение субъектами Российской Федерации указанных нормативных критериев будет носить исключительно формальный характер применительно к муниципальным районам и городским округам. Дело в том, что Конституционный Суд Российской Федерации сам сформулировал критерий, позволяющий вводить в данных муниципальных образованиях единственный и безальтернативный вариант избрания главы и его места в структуре органов местного самоуправления, - это осуществление в муниципальных районах и городских округах как таковых значительного объема имеющих государственное значение публичных функций и задач.

Кстати, в данной позиции Конституционного Суда Российской Федерации улавливается подход, согласно которому модель местного самоуправления для данных территорий не вполне органична. Действительно, городские округа, сформированные на базе крупных и крупнейших городов, муниципальные районы с трудом укладываются в "прокрустово ложе" этой модели, поскольку в них не только велик объем государственных дел, но и важно непосредственное управленческое присутствие государства, притом что совместное решение гражданами вопросов местного значения затруднено в силу значительной величины городских округов, муниципальных районов.

Не случайно в ряде субъектов Российской Федерации даже имела место попытка заменить в районах, городах субъектного значения местное самоуправление местным государственным управлением, т.е. перейти к исключительно поселенческой организации местного самоуправления. Очевидно, что обрисованный подход заметно приближал государство в лице субъектов Российской Федерации к населению. Он в принципе не исключен и сегодня при соответствующих законодательных подвижках, поскольку, с точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, при выполнении ряда условий соответствует Конституции Российской Федерации (Постановление от 24 января 1997 года N 1-П). Одно из таких условий - это условие о том, что местное государственное управление, заменяющее местное самоуправление, должно строиться на началах децентрализации, а не деконцентрации: те же главы местных государственных администраций должны избираться местным населением, а не назначаться главами субъектов Российской Федерации.

Однако учреждение в районах, городах субъектного значения местных государственных органов не прижилось, прежде всего в связи с тем, что эта инициатива субъектов Российской Федерации требовала масштабного изменения федерального законодательства (избирательного, бюджетного, налогового, земельного и др.), а Российская Федерация на это не пошла. Более того, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ перекрыл возможность движения в данном направлении, сделав обязательной двухуровневую модель местного самоуправления, на чем прежнее законодательство не настаивало.

Так может быть, вместо того чтобы снимать жесткие барьеры на границе между государством и местным самоуправлением (что, безусловно, важно) за счет искажения конституционного права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, следует подумать над возможностью перехода к поселенческой модели местного самоуправления, при которой крупные города и административные районы станут основой для низового территориального уровня децентрализованного государственного управления? Но это, конечно, тот вариант, с которым не следует спешить.

Во-вторых, для введения субъектом Российской Федерации единственного и безальтернативного варианта избрания главы и его места в структуре органов местного самоуправления городских поселений достаточно закрепления субъектом Российской Федерации такого весьма расплывчатого критерия, как сопоставимость по степени концентрации публичных функций и задач городских поселений с городскими округами. На основе данного критерия легко единственный и безальтернативный вариант избрания главы (в том числе по конкурсу) и его места в структуре органов местного самоуправления ввести во всех городских поселениях, тем более в тех субъектах Российской Федерации, в которых центром городских округов выступают не только города, но и поселки.

В-третьих, с точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вообще не обязаны закреплять какие-либо нормативные критерии как условие введения единственного и безальтернативного варианта избрания главы и его места в структуре органов местного самоуправления в городских округах - своих административных центрах (столицах) и тех муниципальных образованиях, которым федеральным законом придан особый статус, предполагающий особенности осуществления местного самоуправления.

Что касается городских округов - административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации, то они действительно предназначены для выполнения помимо обычного набора передаваемых на этот уровень государственных полномочий еще и так называемых "столичных" функций. Однако их эффективное выполнение в системе действующего правового регулирования вовсе не предопределяется правом субъекта Российской Федерации устанавливать единственный и безальтернативный вариант избрания главы "столичного" городского округа и его места в структуре органов местного самоуправления. Названная эффективность решающим образом задается активным использованием имеющихся инструментов, в числе которых наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, закрепление за ними прав по участию в решении иных государственных задач, государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Нельзя согласиться и с тем, что достаточным основанием для введения субъектом Российской Федерации единственного и безальтернативного варианта избрания главы и его места в структуре органов местного самоуправления является приданный муниципальному образованию федеральным законом особый правовой статус, предполагающий особенности осуществления местного самоуправления. Не любые закрепленные в федеральном законе особенности осуществления местного самоуправления однозначно требуют такого жесткого вторжения в права местного населения. Наоборот, в некоторых случаях указанные особенности, если они, к примеру, связаны с особым национально-культурным укладом муниципальных образований, объективно могут исключать названное вторжение.

Представляется, что законодательное закрепление единственного и безальтернативного варианта структуры органов местного самоуправления и способа их формирования для конкретных муниципальных образований все же в некоторых случаях конституционно приемлемо. Но это должен быть предельно узкий набор четко очерченных в федеральном законодательстве случаев, связанных прежде всего с долговременной невозможностью местного населения, муниципальных образований самостоятельно выбирать из имеющихся в законодательстве вариантов модель организации аппарата муниципальной власти и способ формирования органов местного самоуправления. Это может быть, к примеру, принципиальное несовпадение соответствующих интересов разных групп местного населения на этнической, религиозной или экономической почве, не позволяющее бесконфликтно решать вопросы формирования органов местного самоуправления.

4. Представляется, что оценка конституционности оспоренного регулирования предполагала его рассмотрение в широком социально-историческом контексте с точки зрения влияния названного регулирования на фундаментальную модель публичной власти в стране, включающую в себя в территориальном срезе наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации также и муниципальные образования.

Местное самоуправление в его конституционном закреплении - это своеобразный "третий" уровень российского федерализма. Если субъекты Российской Федерации есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах Российской Федерации - это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты Российской Федерации, так и на муниципальные образования, в том числе используя муниципальный фактор в качестве средства воздействия на субъекты Российской Федерации с целью удержания последних в русле единой государственной политики, а в конечном итоге - в рамках единого конституционного пространства страны.

Оспоренное заявителями регулирование, наделив субъекты Российской Федерации правом определять законом способ избрания глав муниципальных образований и место последних в структуре органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований, взятое в единстве с иными мерами (наделение субъектов Российской Федерации правом изымать у муниципальных образований вопросы местного значения, расширение перечня оснований отрешения глав муниципальных образований от должности при расплывчатости некоторых из таких оснований и т.п.), меняет силовой баланс в отношениях между региональными и местными элитами, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Указанное изменение заключается в постепенном "заведении муниципальных образований под регионы", в сворачивании упомянутого "равнобедренного треугольника" в привычную для страны вертикаль власти. Показательно в этом отношении то, что Конституционный Суд Российской Федерации признал конституционным оспоренное регулирование применительно к городским округам и муниципальным районам. Дело в том, что именно эти образования обеспечивают реальный силовой потенциал местного самоуправления как конституционного института власти.

Значимость местного самоуправления (по крайней мере, в лице городских округов) для обеспечения единства и целостности страны (статьи 1, 3 - 5 и 15 Конституции Российской Федерации) в настоящее время может восприниматься как неочевидная. Слава Богу, 90-е годы XX века позади. Благодаря разумной политике федерального центра удалось вырвать страну из объятий деволюционного федерализма и поставить на рельсы федерализма интегративного. Распад страны остановлен. В стране отрабатывается модель управления, основанная на концепте "единство в многообразии". Важно и единство, и многообразие. Но на первом месте именно единство. Региональные элиты политически эффективно контролируются федеральным центром. Тем более что появился внешний консолидирующий страну фактор (те же события на Украине), хотя мы его не жаждали и не жаждем.

Все так. Но мы должны смотреть вперед и иметь в виду при принятии законодательных решений самые разные варианты возможного развития событий в стране. Так, в Союзе ССР на протяжении всей его истории никого особо не беспокоило право союзных республик на односторонний выход из состава страны. А чего беспокоиться, если страна едина и в этом единстве зацементирована? А когда пришли трудные для Союза ССР времена и декоративное право союзных республик на сецессию заработало, спохватились... но было уже поздно. Конечно, само по себе право на сецессию не стало основной причиной распада, но сыграло в нем свою роль.

Надо понимать, что внешние и внутренние угрозы единству и целостности нашей страны никуда не делись. Они выдавлены из актуальной политической повестки, но при определенных условиях способны в нее вновь вернуться. При этом одна из самых мощных гарантий против подобных угроз - подлинно самостоятельное местное самоуправление.

Важность для нашей страны местного самоуправления такого качества подтверждает исторический опыт. Государи средневековой Европы зачастую обращались к городам за помощью для противостояния такому серьезному противнику, как феодалы - региональные сепаратисты того формата. И они эту помощь получали. Здесь важно принять во внимание то, что выросшие на торговле и ремеслах города крайне заинтересованы в едином политическом и экономическом общегосударственном пространстве. Уже в силу этого они являлись важнейшими и естественными союзниками для своих государств.

Города (городское самоуправление) и сегодня остаются естественными союзниками для государств, в том числе в деле противостояния угрозам их целостности. Что касается регионов (региональных элит), то для них также важно единое политическое и экономическое пространство в стране, но этот интерес не является, что называется, абсолютным. Регионы зачастую имеют на своей территории полезные ископаемые, являются потенциально самодостаточными, по крайней мере при определенных условиях (региональные элиты хотя бы про себя задумываются о возможности самостоятельного государственного "плавания"). В случае общегосударственного экономического кризиса они не прочь установить на своих границах всякого рода экономические барьеры, например на вывоз товаров.

Так если местное самоуправление является естественным союзником государственного центра, то зачем отдавать его "в полон" регионам? Сказанное не означает, что для современной России муниципальные образования важнее субъектов Российской Федерации, а местное самоуправление важнее федерализма. Для страны важен и подлинный федерализм, и подлинное местное самоуправление, уравновешивающие друг друга в конституционной конструкции власти.

Социально-политический и исторический контекст анализа оспоренного регулирования также помогает понять, что вряд ли усиление присутствия властей субъектов Российской Федерации в муниципальных образованиях в тех формах, которые заданы оспоренным регулированием, кардинально улучшит там ситуацию с управляемостью, социально-экономическими показателями, снизит уровень коррупции и воровства. При этом муниципалы просто перестанут брать ответственность на себя, а региональные чиновники по определению не смогут решать муниципальные вопросы лучше муниципалов. Дальше будет людям на ум приходить известное выражение из басни И. Крылова про друзей и порядок их размещения в оркестре.

Возможен и иной вариант: регионы после усиления их присутствия в тех же городских округах своих административных центров (столиц), получения ими ряда муниципальных полномочий (в сфере рекламы, строительства и др.) постараются показать, что действуют в рамках этих полномочий более эффективно, чем муниципалы, по крайней мере, не хуже. Такой вариант нельзя исключать, но за счет особого внимания регионов к данной повестке, направления на реализацию названных полномочий дополнительных средств из региональных бюджетов. Однако региональные власти в ответе за все муниципальные образования на своей территории. И если ты что-то добавляешь для административного центра (столицы), то отрываешь это у других муниципальных образований.

Ведь если сегодня основной конфликт регионов и муниципальных образований их административных центров связан с тем, что главный донор региональных бюджетов - это административные центры (столицы), которые не хотят просто так "делиться" с остальными территориями региона, то после "захода" регионов в свои административные центры на муниципальном уровне они сами будут вынуждены "потакать" своим центрам, обделяя остальные территории. Успех тут может оказаться пирровым. И опять же такая линия приведет к "сбросу" муниципалами с себя базовой ответственности. А как без этого обустраивать страну?

В качестве одной из реакций на подобные перемены стоит прогнозировать следующую: гражданам незаметно, но весьма настойчиво будут объяснять, что имеющиеся в муниципальных образованиях недостатки - это результат урезания прав местного самоуправления, "отмены прямых выборов глав муниципальных образований" и т.д. Социологические замеры показывают, что гражданам сегодня вроде бы безразлично, избираются их главы или нет, и как определяется структура органов местного самоуправления. Но это сегодня. А что будет завтра? Если есть устойчивое недовольство жителей (спрос), то обязательно найдутся те, кто его канализирует, объясняя все урезанием прав местного самоуправления (предложение). Очевидно, что в эту точку будут бить серьезно, в том числе внешние манипуляторы через свою внутрироссийскую креатуру.

5. Таким образом, Конституционному Суду Российской Федерации следовало признать часть 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 и 131 (часть 1), в той мере, в какой она, допуская установление законом субъекта Российской Федерации для конкретных муниципальных образований единственного и безальтернативного варианта избрания главы муниципального образования и его места в структуре органов местного самоуправления, существенно ограничивает конституционное право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Конституционному Суду Российской Федерации также следовало в мотивировочной части постановления обратить внимание на то, что указанное положение, взятое в системе действующего правового регулирования, перераспределяя полномочия между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, способно при определенном развитии конституционного процесса создавать неосновательные конституционные риски для единства и целостности Российской Федерации (статьи 1, 3 - 5 и 15 Конституции Российской Федерации).