ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С.М. КАЗАНЦЕВА

В силу общих принципов, лежащих в основе реализации конституционного права гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах и выраженных в статьях 3 (часть 3), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 60 и 81 (часть 1) Конституции Российской Федерации, существо закрепленного ее статьей 32 (часть 2) права граждан Российской Федерации заключается в участии в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Этому праву граждан корреспондирует обязанность государства по созданию нормативно-правовых, организационных и иных достаточных и необходимых условий для его эффективной реализации на основе баланса законных интересов каждого гражданина и общества в целом (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 года N 8-П).

Приведенные конституционные положения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации соотносятся с пунктом "b" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в силу которого каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей, а также статьей 21 Всеобщей декларации прав человека, в соответствии с которой "воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования".

В соответствии со статьей 3 Протокола N 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти.

Названные принципы избирательного права в силу статей 15 (часть 4) и 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, они признаются и гарантируются в Российской Федерации в качестве конституционных прав и свобод.

Вместе с тем, как следует из правовых позиций Европейского Суда по правам человека, статья 3 Протокола N 1 к Конвенции в принципе не создает препятствия для того, чтобы европейские государства в своих национальных правовых системах подвергали избирательное право и право быть избранным определенным ограничениям. В этой области государства пользуются широким пределом усмотрения, при том условии, что они преследуют законную цель и что используемые для этого средства не являются несоразмерными (см. постановления Европейского Суда по правам человека по делу "Пи против Франции" (Py v. France), жалоба N 66289/01, § 45 - 47, ECHR 2005-I (извлечения); по делу "Жданока против Латвии" ({Zdanoka} v. Latvia) [GC], жалоба N 58278/00, § 104, ECHR 2006; Решение Европейского суда по правам человека от 28 февраля 2008 года "По вопросу приемлемости жалобы N 60983/00, дело "Николай Жермаль (Nikolai Zhermal) против Российской Федерации").

Закрепляя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет порядок его реализации. Как следует из ее статей 71 (пункт "в"), 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 1 и 2), регулирование избирательного права и установление порядка проведения выборов входят в компетенцию законодателя, который при этом обязан соблюдать конституционные требования, в частности учитывать, что любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов избирательных правоотношений, допустима, если она объективно оправданна, обоснована и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года N 7-П). При этом конституционно обоснованным может быть признано только такое правовое регулирование избирательного механизма, которое гарантирует проведение честных, прозрачных, свободных выборов.

Принцип свободных выборов предполагает наличие у избирателей права выражать свою волю при голосовании в соответствии с установленными законодателем процедурами, с тем чтобы исключалась возможность искажения существа волеизъявления избирателей (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года N 17-П). Только при условии подлинно свободного волеизъявления избирателей и его неискаженной фиксации в формализованных итогах голосования, результатах выборов выборные органы и должностные лица публичной власти могут рассматриваться как органы демократического представительства народа. Отсюда следует, что при реализации избирательных прав законодатель должен исключить такие формы голосования, при которых не гарантируется надлежащий контроль подсчета голосов и подведения итогов голосования.

В соответствии с конкретизирующим положения Конституции Российской Федерации Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" процедура проведения голосования на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления осуществляется по общему правилу в течение одного дня и предусматривает личную явку избирателя в день голосования на избирательный участок. О времени и месте голосования территориальные и участковые комиссии обязаны оповестить избирателей, участников референдума не позднее чем за 10 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом (статья 64).

Вместе с тем законодатель исходит из того, что избиратели не всегда имеют возможность проголосовать на избирательном участке в день голосования и в связи с этим допускает иные - субсидиарные виды голосования: досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, голосование по почте, голосование вне помещения для голосования. Мировой практике известны и другие виды субсидиарного голосования.

По смыслу Конституции Российской Федерации, ни досрочное, ни иные субсидиарные виды голосования не должны подменять собой голосование в день выборов. Они могут рассматриваться только как дополнительные гарантии реализации всеобщего и равного избирательного права и подлежат применению только в случаях, предусмотренных в законе.

Однако даже наличие субсидиарных видов голосования не может в некоторых случаях гарантировать абсолютно всем избирателям возможность участвовать в голосовании. Избиратели, которые покидают территорию того избирательного участка, где они включены в список избирателей, на более длительный срок, чем установленный в законе период получения открепительного удостоверения или период досрочного голосования, не смогут принять участие в голосовании. Голосование по почте существует лишь в семи регионах Российской Федерации. И все же отсутствие у ряда избирателей реальной возможности принять участие в голосовании не может рассматриваться как нарушение принципа всеобщего и равного избирательного права. Активное избирательное право само по себе не является абсолютным и не предполагает возможность избирателей определять для себя наиболее удобную форму участия в выборах.

Следует отметить, что в мире не так много стран, которые используют институт досрочного голосования. Помимо ряда постсоветских государств досрочное голосование существует в Португалии, Испании и Канаде. В то же время национальное избирательное законодательство Азербайджана, Армении, Бельгии, Бразилии, Италии, Казахстана и Молдовы не допускает не только возможность досрочного голосования, но и каких-либо иных альтернативных форм дистанционного голосования (по почте, по доверенности и пр.).

О том, что досрочное и заочное голосование не являются обязательным элементом избирательного права стран европейского сообщества, а там, где они существуют, "требуются дополнительные и во многих случаях более эффективные меры по предотвращению обмана", говорится в Докладе "Об избирательном праве и организации выборов в Европе: обобщающее исследование повторяющихся вызовов и проблемных вопросов" Венецианской комиссии Совета Европы "За демократию через право".

Избирательные права, будучи элементом конституционного статуса избирателя, являются в то же время и элементом публично-правового института выборов - в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя в принятии непосредственного участия в управлении делами государства, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 года N 17-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 10 октября 2013 года N 20-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 797-О-О). Вместе с тем, по смыслу статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 17 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, эти интересы могут вступать между собой в известное противоречие. Задачей федерального законодателя является поиск конституционного баланса, при котором право каждого гражданина на участие в выборах не должно нарушать право других избирателей и иных участников избирательного процесса на эффективный контроль прозрачности выборов и адекватности учета голосов избирателей, целью которого является обеспечение легитимности избираемых органов власти.

В поисках этого баланса федеральный законодатель в последние годы внес значительные изменения в правовое регулирование избирательного механизма, продвигаясь от широкого использования досрочного голосования к его существенному ограничению. Причиной такого тренда стали неоднократные правонарушения, допускавшиеся в процессе применения досрочного голосования.

Сначала, в 1999 году федеральный законодатель ограничил возможность реализации права на досрочное голосование наличием уважительных причин (Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 55-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Но в связи с тем что на практике избирательные комиссии, как правило, не имели возможности заниматься проверкой заявлений избирателей о причинах досрочного голосования, фактически правом на досрочное голосование могли воспользоваться все желающие. Благодаря этому такое голосование стало элементом не всегда прозрачных избирательных технологий. Чтобы избежать злоупотреблений в этой сфере, в новом Федеральном законе от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" право на досрочное голосование было исключено на выборах в органы государственной власти за исключением случаев голосования в труднодоступных и отдаленных местностях.

Электоральная статистика показывает, что, в то время как в среднем по стране доля голосующих досрочно на протяжении последних двадцати лет колеблется в пределах одного процента, в отдельных регионах наблюдаются необъяснимые аномалии. Так, например, по данным Центральной избирательной комиссии на выборах губернатора Московской области в 2000 году досрочно проголосовавшие избиратели составляли 0,01% от общего числа избирателей, а в том же году на выборах губернатора Самарской области они составили 5,59%. Трудно поверить, что в Самарской области было в том году в 500 раз больше, чем в Московской, отпускников, командированных и других по уважительным причинам отсутствующих избирателей.

Досрочное голосование, сохраненное федеральным законодателем после 2002 года на выборах в органы муниципальной власти, в отдельных областях стало приобретать массовый характер. В частности, по итогам единого дня голосования 1 марта 2009 года в Тверской области досрочно проголосовали 11,75% от количества избирателей, принявших участие в голосовании; в Астраханской области 14 марта 2010 года - 12,42%.

Основным контингентом досрочно голосующих оказываются военнослужащие, государственные и муниципальные служащие, работники государственных и муниципальных учреждений, а также пенсионеры, что вызывает подозрения в злоупотреблении отдельных должностных лиц своим служебным положением. Тем более что процент проголосовавших за представителей правящей партии среди досрочно голосующих избирателей значительно выше, чем в день голосования. Представители оппозиционных партий указывали, что проведение досрочного голосования им гораздо труднее контролировать, чем голосование в день выборов. Кроме того, оно часто сопровождается агитацией за определенных кандидатов в процессе голосования, поскольку в это время агитация не запрещена. Следовательно, накопленный опыт свидетельствует, что институт досрочного голосования в системе действующего законодательства пока, к сожалению, не обеспечивает надлежащий контроль проведения выборов, не предотвращает злоупотребление избирательными правами со стороны некоторых избирателей, из числа непосредственно участвующих в таком голосовании, и, следовательно, ставит под сомнение итоги выборов в целом.

Учитывая неоднократные заявления парламентской оппозиции о многочисленных фактах нарушения норм избирательного законодательства в ходе проведения досрочного голосования, Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года, определяя основные направления совершенствования избирательного законодательства, пообещал "навести, наконец, порядок с досрочным голосованием на местных выборах". Он предлагал урегулировать использование института досрочного голосования на местных выборах, взяв за основу Федеральные законы "О выборах Президента Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которые "строго ограничивают сроки этой процедуры и четко определяют, в каких случаях она используется".

Следует отметить, что данное предложение было поддержано всеми политическими силами Российской Федерации. В целях реализации Послания до внесения Президентом Российской Федерации в парламент предложения исключить досрочное голосование на выборах в органы местного самоуправления эта идея обсуждалась на заседании Государственного Совета 22 января 2010 года и получила его одобрение. Федеральный закон от 31 мая 2010 года N 112-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления", отменивший досрочное голосование на местных выборах, за исключением голосования избирателей, находящихся в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях, а также проживающих за пределами территории Российской Федерации, был принят обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации единогласно.

Как свидетельствуют публикации в СМИ и научной литературе, не только федеральный законодатель, но и гражданское общество признали, что институт досрочного голосования на выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в системе действующего правового регулирования не позволяет в полной мере обеспечить реализацию конституционного принципа честных свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.

Тем самым введение ограничения на использование института досрочного голосования на муниципальных выборах и выборах в органы государственной власти Российской Федерации, которое в историко-политической перспективе следует рассматривать как временное и вынужденное, обусловленное сложностями становления избирательной системы в России, хотя и вызывает сомнение с точки зрения конституционного фундаментализма, но на данном этапе государственно-правового развития страны может служить необходимым условием подлинно свободного волеизъявления избирателей. Такое ограничение не искажает основное содержание конституционного права граждан избирать и быть избранными и не посягает на само его существо.

Нельзя не согласиться с тем, что злоупотребления при досрочном голосовании не предопределяются самой его природой и с ними можно и нужно бороться с помощью повышения избирательной культуры населения, усиления контроля и ответственности членов избирательных комиссий, кандидатов, их доверенных лиц за допущенные нарушения в ходе проведения досрочного голосования, четкого установления обстоятельств, при возникновении которых допускается досрочное голосование избирателей, установления дополнительных степеней защиты избирательных бюллетеней, строгого учета выданных для досрочного голосования бюллетеней и т.п. Но из этого не следует, что у законодателя отсутствует право дискреции в выборе оптимальных средств в борьбе с такого рода злоупотреблениями, неизбежными на данном уровне развития избирательной системы страны. Федеральный законодатель объективно заинтересован не меньше, чем сами избиратели, которые в настоящее время утратили право на досрочное голосование, в его возврате. Но всякий плод должен созреть, а неспелым плодом можно отравиться.

Не является основанием для оценки данного правового регулирования как не соответствующего Конституции и то обстоятельство, что при проведении выборов и местного и регионального референдума оспариваемой статьей Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливается различный режим досрочного голосования. Кроме референдумов об объединении субъектов Федерации, других референдумов в регионах в соответствии с ныне действующей Конституцией Российской Федерации не проводилось, поэтому федеральный законодатель разумно и обоснованно не стал распространять ограничивающее регулирование досрочного голосования при проведении выборов на референдум.

Не может рассматриваться в качестве дискриминации и разный подход к регулированию досрочного голосования избирателей, участников референдума, находящихся в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях, а также проживающих за пределами территории Российской Федерации, и досрочное голосование по иным основаниям на избирательном участке, поскольку, во-первых, при голосовании в труднодоступных местностях или на полярной станции сомнений в невозможности избирателей проголосовать в день выборов вместе со всеми другими избирателями в принципе не возникает, а, во-вторых, сомнительные избирательные технологии в таких условиях не используются. Конечно, и здесь возможны нарушения, но увеличить число проголосовавших досрочно по этой категории избирателей при всех ухищрениях политтехнологов не реально.

Таким образом, ограничение досрочного голосования, предусмотренное положением пункта 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования направлено на обеспечение прозрачности (открытости) свободных выборов, не посягает на само существо избирательного права, не приводит к утрате его реального содержания и не противоречит конституционным принципам справедливости и соразмерности и вытекающим из них требованиям адекватности и пропорциональности.